Väestörakenteen muutokset, verotus ja julkisen talouden kestävyys: mallilaskelmia vaihtoehtoisista politiikkatoimenpiteistä verorasituksen tasaamiseksi nykyisten ja tulevien sukupolvien välillä

 

3/2008

Väki vanhenee useassa maassa, joissakin maissa – kuten Suomessa – nopeammin kuin toisissa. Ikääntymisen pahimmat vaikutukset näissä maissa saattavat lisäksi olla ennemminkin taloudellisia kuin fyysisiä. Miten nämä maat tarkasti ottaen pärjäävät tulevaisuudessa, kun nykytasoon nähden ehkä kaksi kertaa suuremman eläkeläisväestön eläkkeitä on rahoittamassa vain 15 % enemmän työntekijöitä? Näiden eläkkeiden rahoitus tullaan pääasiassa turvaamaan julkisilla rahoitusohjelmilla, joista aletaan monessa maassa maksaa suurten ikäluokkien eläke-etuja muutaman vuoden kuluttua. Yhdysvaltain sosiaaliturvan ja terveydenhuollon rahoitusohjelmat ovat esimerkkejä tällaisista julkisista rahoitusohjelmista. Merkitseviksikin mahdollisesti paisuvat eläkejärjestelmien rahoitusvajeet ovat yksi keskeisimmistä ongelmista, joita nykyiset päättäjät joutuvat tarkasti puntaroimaan, koska vajeiden kattamiseen tarvittavien veroasteiden todellinen nousu voi kasvattaa nykyisten ja tulevien sukupolvien elinajan verotaakkaa huomattavasti ja heikentää työnteon kannustimia, mikäli tämänhetkisistä ja tulevista eduista halutaan pitää kiinni.

Gokhalen ja Kotlikoffin (2000) Yhdysvaltain taloutta koskevat arviolaskelmat ovat tässä yhteydessä hyvin valaisevia1. Mikäli tämänhetkisiä ja tulevia etuuksia ei leikata, rahoitusvajeen eliminoiminen Yhdysvalloissa edellyttää liitovaltion palkkaveron pysyvää korottamista 10 prosenttiyksiköllä välittömästi. Kyseisen veron osuus palkkakustannuksista on tällä hetkellä 15,3 %. Käytössä olevien arvioiden mukaan vastasyntynyt amerikkalainen  maksaa nettomääräisesti neljänneksen elinajan tuloistaan veroina valtiolle. Palkkaverotuksen kiristyminen 10 prosenttiyksiköllä kasvattaa tämän verotaakan yli kolmannekseen veronmaksajan elinajan tuloista. Keskimääräisen verotuksen kiristymisen lisäksi rahoitusvajeen rahoittaminen palkkaveroja korottamalla kasvattaisi myös veronmaksajien rajaveroasteita Yhdysvalloissa. Tällä hetkellä näistä veronmaksajista monien rajaveroaste on lähes 50 %. Vääristävistä veroista aiheutuvien taloudellisten kustannusten arviointiin käytetään usein mallia, jonka mukaan näiden kustannusten nousu on suoraan verrannollinen veroasteen toiseen potenssiin. Tästä seuraa, että työntekijöiden todellisen rajaveroasteen kiristäminen nettomääräisesti 10 prosenttiyksiköllä eli 50 prosentista 60 prosenttiin kasvattaa lisääntyneen verorasituksen heikentämiin työn tarjontakannustimiin liittyviä verojärjestelmän tehokkuuskustannuksia 44 prosentilla. Lisäksi on syytä muistaa, että välttämättömiksi nähdyt veronkorotukset tai etuuksien leikkaukset ovat yleensä tulevaisuudessa suurempia kuin tämänhetkiset arviot, jos tarvittavien politiikkatoimenpiteiden toteutus siirretään myöhäisempään ajankohtaan.

Näiden laskelmien perusteella voitaneen vaivattomasti argumentoida, että vääristävien verojen käytöstä aiheutuvat tehokkuustappiot saattavat olla merkittävät. Laskelmat eivät kuitenkaan kerro kaikkia dynaamisia makrotaloudellisia vaikutuksia, jotka ovat seurausta näiden verojen käyttämisestä rahoitusvajeen kattamiseen. Yhdysvaltain talous on lisäksi suuri ja suhteellisen suljettu, joten tulokset, joita saadaan arvioitaessa vaihtoehtoisten politiikkatoimenpiteiden vaikutuksia rahoitusvajeen kattamiseksi Yhdysvalloissa, eivät ehkä ole ongelmitta yleistettävissä pieniin avoimiin talouksiin kuten Suomi. Näihin dynaamisia kokonaistaloudellisia vaikutuksia tarkasteleviin laskelmiin voi tutustua lukemalla Helvi Kinnusen tutkimusraportin ”Government Funds and Demographic Transition – Alleviating Ageing Costs in a Small Open Economy”, joka ilmestyy lähitulevaisuudessa Suomen Pankin keskustelualoitesarjassa. Tekijät muistuttavat, että väestön harmaantuminen on yksi kuumimmista poliittisen keskustelun aiheista lähes kaikkialla Euroopassa. Vanhenemiseen liittyvän huoltosuhteen kaksinkertaistuminen seuraavan 40 vuoden aikana Euroopassa konkretisoi hyvin maanosan väestörakenteen muutossuuntaa. Yksikään Euroopan maa ei välty väestön vanhenemiselta. Maat kuitenkin eroavat toisistaan sen suhteen, miten nopeasti ja missä laajuudessa väestörakenteen muutokset toteutuvat. Suuret väestörakenteen muutokset ajoittuvat tämänhetkisten tietojen mukaan monessa Euroopan maassa 2020-luvun lopulle. Suomi sen sijaan kamppailee näiden muutosten kanssa jo nyt. Käytettävissä olevien väestötietojen mukaan vanhenemiseen liittyvä huoltosuhde kasvaa Suomessa tämänhetkisestä 25 prosentista 40 prosenttiin vuoteen 2015 mennessä, jonka jälkeen se alkaa tasaantua 45 prosentin tienoille.

Kuten Kinnunen toteaa, Suomessa on toteutettu politiikkatoimenpiteitä, joilla on pyritty hillitsemään eläkevastuiden rahoittamiseen kohdistuvia paineita. Eläkejärjestelmää on uudistettu ensin pienin askelin 1990-luvulla ja myöhemmin, vuonna 2005, perusteellisemmin. Erityisesti näillä vuonna 2005 toteutetuilla uudistuksilla on vahvistettu työssäkäynnin kannustimia ja tosiasiassa leikattu etuuksia sitomalla ne odotettuun elinikään sekä ennakoituun eläkevuosin määrään. Uudistuksilla on myös nostettu eläkejärjestelmän rahastointiastetta ja parannettu julkisen sektorin rahoitusvarallisuusasemaa eli vähennetty valtion ja kuntien yhteenlaskettua nettomääräistä velkaa. Näiden toimenpiteiden ansiosta BKT:hen suhteutettu julkisen sektorin nettovelka väheni vuonna 1990 nähdystä 20 prosentista noin –30 prosenttiin vuonna 2006, joten julkisella sektorilla oli vuonna 2006 vähemmän velkaa kuin varoja eläkerahastoissa. Tämänhetkisten arvioiden mukaan julkisen sektorin rahastot jatkavat kasvuaan ja niiden ennakoidaan ylittävän kansantalouden palkkasumman 150 prosentilla vuonna 2030. Toteutetut uudistukset eivät kuitenkaan yksistään takaa valtiontalouden kestävyyttä, joten verojen ja eläkemaksujen korotuksilta ei Suomessa voida välttyä.

Kinnunen tarkastelee simulointien avulla, kuinka tehokkaasti julkisen sektorin rahastot tasaavat väestön vanhenemisesta aiheutuvaa verotaakkaa nykyisten ja tulevien sukupolvien välillä ja mitä dynaamisia kokonaistaloudellisia vaikutuksia tällä politiikalla voi olla pienessä avoimessa taloudessa. Vastaavia mallisimulointeja eläkejärjestelmän uudistusten kokonaistaloudellisista vaikutuksista löytyy alan kirjallisuudesta. Niiden perusteella tuntuisi luontevalta päätellä, että verotuksen kiristymisestä johtuvat tehokkuustappiot riippuvat siitä, kuinka tiiviiksi kotitaloudet kokevat verojen tai eläkemaksujen ja eläke-etuuksien välisen yhteyden. Nämä simuloinnit viittaavat erityisesti siihen, että työllisyydessä mitatut verotuksen tehokkuustappiot voivat olla mitättömiä, jos kotitaloudet pitävät eläkemaksujen ja -etuuksien välistä yhteyttä tiiviinä. Suomen tapauksessa verotuksen tehokkuustappioista on vaikea etukäteen saada selkeää käsitystä, koska – kuten Kinnunen toteaa – maksujen ja etuuksien välistä yhteyttä pidetään Suomessa yleensä hyvin heikkona, jopa olemattomana. Moni edellä mainituista simuloinneista perustuu lisäksi suljetun talouden malliin, kun Kinnunen sen sijaan käyttää simuloinneissaan Suomen Pankin dynaamista yleisen tasapainon mallia, joka on rakennettu mm. tällaisia politiikkasimulointeja varten kehittelemällä ja laajentamalla Mark Gertlerin (1999) joitakin vuosia sitten konstruoimaa elinkaaritalouden mallia2. Gertlerin mallissa, joka puolestaan on yleistys Olivier Blanchardin (1985)3 äärellisten suunnitteluhorisonttien mallista, päätoimisesti työssä käyvän henkilön eläköitymisajankohta on stokastinen ja määräytyy kunakin ajanhetkenä eksogeenisesti vakioidulla todennäköisyydellä. Eläköityneen henkilön kuolinhetki on niin ikään stokastinen ja määräytyy eksogeenisesti vakioidulla todennäköisyydellä. Blanchardin mallissa ei sen sijaan ole erottelua päätoimisesti työssä käyvän ja eläköityneen henkilön välillä, vaan siinä yksittäisen elossa olevan henkilön kuolinhetki mallinnetaan samalla tavalla kuin Gertlerin mallissa eläköityneen henkilön kuolinhetki. Suomen Pankin mallissa eläkettä saava yksilö jatkaa työntekoa osa-aikaisesti päätoimisesti työssä käyvää yksilöä alemmalla palkalla, koska yksilön tuottavuuden oletetaan mallissa heikkenevän hänen eläköityessä. Kinnusen mallisimulointien kannalta ehkä tärkeämpää Suomen Pankin mallissa on sen suhteellisen yksityiskohtainen julkistalous. Malli on lisäksi kalibroitu Suomen aineistolla. Mallin väestödynamiikan kalibrointi perustuu erityisesti Suomesta kerättyihin väestörekisteritietoihin.

Mitä Kinnusen simulointitulokset sitten kertovat niistä dynaamisista makrotaloudellisista vaikutuksista, jotka ovat seurausta rahastoinnin käyttämisestä väestön vanhenemisesta aiheutuvan verotaakan tasaamiseen? Ensinnäkin simulointien mukaan rahastoinnilla voidaan kohdentaa ikääntymisestä syntyvää veroasteiden nousua pidemmälle ajanjaksolle ja joissakin tapauksissa veroasteita on jopa mahdollista laskea. Työmarkkinoiden kireyden kannalta veroasteiden alentaminen lisää työn tarjontaa juuri oikeaan aikaan eli silloin, kun työmarkkinoiden kireys on lisääntynyt tuntuvasti. Julkisten rahastojen käyttö vähentää palkkoihin kohdistuvia paineita väestön vanhetessa. Tämä puolestaan tukee hyvää työllisyys- ja tuottavuuskehitystä. Simulointiharjoituksen tulokset viittaavat myös siihen, että varallisuuden jakaantuminen päätoimisesti työssä käyvien ja eläkettä saavien kotitalouksien välillä ei muutu. Kinnunen perustelee tätä tulosta julkisen rahastoinnin kollektiivisella luonteella. Malliharjoitelma näyttäisi siis kaiken kaikkiaan puoltavan käsitystä, että julkisten rahastojen käyttö rahoitusvajeista aiheutuvien veroasteiden nousupaineiden hillitsemiseksi olisi hyvinvoinnin ja tehokkuuden kannalta suotavaa. Kinnusen käyttämä pienen avotalouden malli, jossa talouden korkotaso määräytyy maailmanmarkkinoilla, mahdollistaa lisäksi sen, että jopa väliaikaisilla veroasteiden leikkauksilla on vaikutuksia tuotantopanosten pitkän aikavälin hintoihin, joiden seurauksena talouden tuotantorakenne on työvoimavaltaisempi.

Lienee selvää, että Kinnusen tutkimuksen kaltaisia mallilaskelmia tullaan vastaisuudessa julkaisemaan useampiakin. Näissä tutkimuksissa tullaan käyttämään dynaamisia makromalleja, jotka on räätälöity tarkoin määriteltyjen tutkimusongelmien analysointivälineiksi. Voi olla, että näiden mallien vertaaminen tulee olemaan erittäin vaikeaa, mistä syystä informoidun keskustelun käynnistäminen vaihtoehtoisista simuloinneista voi osoittautua erityisen hankalaksi tehtäväksi. Tutkijoiden velvollisuus on kuitenkin jatkaa näiden simulointiharjoitusten tekemistä ja laskelmissa käytettyjen mallien kehittämistä. Näiden dynaamisten optimointimallien rakennusperiaatteet ovat hiljalleen asettuneet ja kaikkien tiedossa, mikä takaa sen, että keskusteltaessa tärkeäksi koettuihin talouspoliittisiin ongelmiin liittyvistä simulointituloksista, kuten sosiaaliturvan ja eläkejärjestelmän rahoituskysymyksistä, tutkijoiden kieli ja teoreettinen tausta ovat yhteiset.  
  

1 Gokhale Jagadeesh – Kotlikoff Laurence (2000) Medicare, Social Security, and the Calm Before the Generational Storm. Mimeo. Boston University.
2 Gertler Mark (1999) Government debt and social security in life-cycle economy. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 50.
3 Blanchard Olivier (1985) Debt, Deficits and Finite Horizons. Journal of Political Economy 93.