Pääjohtaja Matti Vanhalan puhe: Eurons första år

Speeches and interviews Speech Thursday 22 June 2000, 12:00 AM
Matti Vanhala
Direktionens ordförande

Finlands Bank

Konference om euro og de nordiske velfærdsstater 22. juni, 2000, København

1. Emu är inte den första valutaunion som Finland deltar i. Faktum är, att man i Storfurstendömet Finland i 1877 införde en lag, enligt vilken valutakursen mellan den finska marken och den franska francen var exakt lika med 1. Denna paritet gällde oförändrad i cirka 40 år, till det första världskriget och avlägsnades ur lagen först 1925. Denna vår första valutaunion känner få finländare till, ännu färre fransmän, och säkert ingen dansk! - Orsakerna till vårt inträde i en valutaunion förandra gången, i och med Emu-medlemskap, är nog inte desamma som år 1877.

Trots att jag beklagar, att Finland är den nordiska deltagaren i Emu, kommer jag att strikt avhålla mig från varje ståndpunkt till den aktuella danska debatten. Mina kommentarer baserar sig på de målsättningar som gällt för Finland och på de erfarenheter som vi fått av Emu-samarbetet. För all del, Finland och Danmark är båda, med sina likheter och olikheter, små nordiska länder som befinner sig i en och samma europeiska ram. Men alla mina eventuella analogier med Danmark eller Sverige, eller något annat land, är oavsiktliga och skyldiga - vilket inte är det samma som att de vore irrelevanta.

Ifall någon i den ärade publiken mot min förmodan reflekterar, att mitt budskap på någon punkt avviker från de ståndpunkter som andra eurodeltagare ger uttryck för, så vill jagunderstryka, att Finland inte har gått med i den monetära unionen i syfte att spela rollen av en tyst bolagsman. Vi är med i syfte att aktivt ge uttryck för våra ståndpunkter, och med egen profil delta i utformningen av såväl politik som institutioner. Som centralbank har vi inom ramen för ESCB positiva erfarenheter av en sådan ansats, utan att för den skull hysa några illusioner om ett litet lands möjligheter. Vårt antagande är, att de normer som Emu-deltagarna är tvungna att utforma på det monetära och finansiella området, till följd av sitt gemensamma ansvar för euron, på många punkter kommer att visa sig normgivande även för det omgivande EU. I en sådan process vill vi sitta vid bordet, och delta på ett konstruktivt och realistiskt sätt. Vi har m.a.o. sökt och fått medbestämmande i de val och beslut som ändå skulle påverka oss i högsta grad.

2. För en utvärdering av en monetär union är ett eller två år en löjligt kort tid – för övrigt är dagens Emu inte färdig. Maastricht är den givna ramen, förstås, men såväl centralbanksystemet som finansministrarna har att bygga upp och befästa sina samarbetsformer, och sin kredibilitet. För att inta tala om, att finansmarknaden och privatsektorn i sin helhet gradvis omstrukturerar och anpassar sig till den fundamentala ändring, som övergången till en gemensam valuta utgör. För första gången finns det förutsättningar för en effektiv, mångsidig finansieringsmarknad på europeisk bas, inom Emu. Vi får utgå ifrån, att denna uppbyggnadsprocess fortgår många år framöver. - Emus framgångar och problem kan vi i bästa fall ha en realistisk uppfattning om efter tio år eller mera.

Det vi kan resonera om i detta inledande skede av eurosamarbetet är huruvida dynamiken ser ut att motsvara de premisser som låg till grund för de beslut om deltagande och icke-deltagande som träffades i de nordiska länderna. Jag skall fokusera på förutsättningarna för den ekonomiska politiken på det nationella planet, för min bedömning är att det intressantaste i de första 18 Emu-månadernas erfarenheter ligger där. En central fråga är: Har Emu-länderna, i ljuset av den utveckling vi sett, en tillräcklig ekonomisk-politisk arsenal för att klara sin stabiliserings- och tillväxtpolitiska problematik inom Emu?

3. Först en kommentar till den faktiska utveckling vi sett sedan Emu infördes vid pårsskiftet 1998/99. Euroområdets ekonomiska och ekonomisk-politiska utveckling har i högsta grad motsvarat såväl de makroekonomiska prognoserna som de föreställningar man hade i den debatt som föregick besluten om upprättandet av och deltagande i Emu.

ECB´s penningpolitik har varit rimligt anpassad till de ekonomiska utsikterna, även om penningpolitiken kunde beskyllas för att vara lätt. Marknaden har i verkligheten inga problem med penningpolitikens transparens. Alla är naturligtvis inte passionerade anhängare av centralbankers självständighet, men detta är måhända en bra sak, för det hjälper finansministrarna att mobilisera ett mer ambitiöst samarbete sinsemellan – vilket på inget sätt påverkar det europeiska centralbankssystemets roll eller oberoende, utan är tvärtom välkommet ur centralbanksynvinkel.

Talet om behovet av "motvikt" till en stark ECB skall däremot tolkas som politisk retorik, av det relativt harmlösa slaget. Det finns i en Maastricht-baserad Emu ingen plats för en politisk motvikt till en lagstadgat självständig centralbank; däremot finns det plats för politikorienterad konkret dialog.

Emu-deltagarnas intresse för en fortsatt konsolidering av de offentliga finanserna kan väl också betecknas rimligt, om inte brinnande helhjärtat. Självfallet hade det varit bättre för stabilitet, tillväxt och sysselsättning om Emu-länderna hade gått in för en kraftfullare konsolidering av den offentliga sektorn i förening med en genuin strukturpolitik, i synnerhet som pågående högkonjunktur skulle ha gjort det lättare. Intresset för konkreta diskussioner om strukturpolitik synes dessvärre ha svalnat i takt med att konjunkturprognosen uppskrivits. Men detta gäller lika mycket utanför Emu.

Den enda egentliga överraskningen var, inte eurons kursutveckling, utan debatten om eurons kursutveckling. Den debatten vill jag inte bidra till här. Jag tror förresten, att europeerna så småningom fattar, att euron per 1.1.99 blev världens näststörsta valuta, att en sådan valuta måste flyta, att en flytande valuta skall fluktuera, att varje världsvalutas kursutveckling alltid till överväldigande del bestäms av annat än inhemska förhållanden och förutsättningar, och slutligen att det primära är en valutas inhemska stabilitet och köpkraft. Detta var, som vi vet, kriteriet för bedömningen av D-markensstyrka, och det kriteriet är ännu mera relevant för euron, som är en verklig världsvaluta. Låt mig i förbigående notera, att eurons fluktuationer gentemot USD inte varit enorma eller onormala, varken a priori eller i jämförelse med D-markens utveckling gentemot dollarn de senaste årtiondena.

4. Samtidigt som vi sett en remarkabel monetär och finansiell konvergens, faktiskt över hela EU och inklusive Emu, har Emu inte visat sig vara ett homogent område vad realekonomi och realekonomisk konvergens beträffar. Vi ser att Emu-deltagarnas cykliska situationer varierar betydligt.

Inget att förvåna sig över. Detta är precis vad som förutsågs i bl.a. svensk och finländsk Emu-debatt. Möjligheten av sk asymmetriska "chocker" var en central punkt, och det är en variant av denna asymmetriska utveckling vi upplever. Vid närmare eftertanke borde vi redan från början ha insett, att detta var det enda sannolika utvecklingsmönstret. Så olika är deltagarländernas produktionsstrukturer, handelsstrukturer, institutioner, politiska traditioner, osv.

Premissen framöver bör rimligtvis vara, att Emu-deltagarnas ekonomier normalt inte kommer att vara cykliskt synkroniserade, ens i den sk. kärnan (ett begrepp jag inte har sympati för men som måhända är en praktisk benämning geografiskt). ven bortsett från de realekonomiska olikheterna länderna emellan kommer det alltid att föreligga ett samspel mellan inhemsk politik och förtroendefaktorer och därmed ekonomiska framtidsutsikter. Låt oss ta detta som något naturligt, oundvikligt och permanent - ja, rent av önskvärt.

Det är möjligt, att chocker eller störningar med inhemskt ursprung i finanspolitiken eller arbetsmarknaden avtar med tiden, till följd av Emus interna dynamik, men detta skulle knappast kompensera den asymmetriska utveckling som bottnar i realekonomiska faktorer.

Vi får alltså även framöver utgå ifrån, att den gemensamma penningpolitikens räntesättning inte kontinuerligt kommer att kännas skräddarsydd eller "riktig" för någon enskild deltagare. (Detta har för övrigt varit en finländsk utgångspunkt från början.)

5. Detta har konsekvenser.

För det första: Kombinationen en penningpolitik plus ländervis varierande ekonomiska lägen bör rimligtvis vara, att övrig ekonomisk politik dvs. annan än penningpolitik, i huvudsak måste hållas på nationell bas.

För det andra: I en sådan omgivning skall sk. "koordinering" av ekonomisk politik inom Emu i bästa fall betyda att Emu-gemenskapen gradvis mobiliserar och institutionaliserar ett starkare tryck på varje enskilt land att konsolidera sig finansiellt och driva en stark strukturpolitik, m.a.o. driva en politik som bidrar till euroområdets stabilitet och expansion. - Lyckligtvis finns det i en Maastricht-baserad monetär union inte nämnvärt utrymme för det som kallas fiskal federalism. Det är ju inte meningen, att Emu skall kompensera för eller neutralisera den dynamik och det produktivitetsdrivande strukturomvandlingstryck som uttryckligen eftersträvas med en enhetlig intern marknad.

Låt mig I anslutning till den heterogena realekonomiska utvecklingen i Emu beröra en relaterad politiksynvinkel. I vissa EU-länders Emu-debatt, dock icke den danska, har man tenderat att som kriterium för deltagande i en monetär union uppställa krav, inte blott på monetär och finansiell konvergens utan även på real konvergens och uppnåendet av cyklisk synkronisering, och uttryckligen cyklisk synkronisering på en varaktig, permanent bas.

Detta är inte seriöst. Det finns ingenting sådant som permanent realekonomisk konvergens. Det skulle i så fall beskriva en strukturellt fastfrusen ländergrupp, utan all ekonomisk och politisk dynamik. - Något sådant kommer aldrig att existera, och jag kan inte tänka mig att något land skulle önska delta i en sådan (planekonomisk) konstruktion.

6. Tillbaka till konstellationen av en penningpolitik och divergent ekonomisk utveckling. Stabiliseringsbehov av nationell karaktär kommer att uppstå trots att ECB-räntan sättes riktigt, och "riktigt" betyder: för Emu-området som en helhet. Det samma gäller tillväxt- och strukturproblematiken.

Alla icke-önskade följder av divergenser kan i princip blott åtgärdas med annat än penningpolitik, dvs. uttryckligen då nationell finans- och strukturpolitik.

De första 18 månadernas erfarenheter av Emu antyder, att kraven på nationell finanspolitik och på arbetsmarknaden kommer att öka, inte minska, till följd av Emu, till följd av tendensen till divergerande ekonomisk utveckling. Detta kan låta paradoxalt, men skall anses som sunt och inte helt ovälkommet.

7. Frågan om det är möjligt att via annan politik kompensera förlusten av en nationell penningpolitik har varit central i såväl akademisk som praktisk Emu-debatt, nationellt och internationellt.

Det intuitiva svaret i populära debatter har mestadels varit ett klart nej. Detta är smickrande för centralbanker. Men låt oss vara ärliga. Vem kan påminna sig om att en enda ansedd nationalekonom under de senaste tio åren skulle ha tillskrivit penningpolitiken sådan verkningsförmåga och sådan precisionsstyrning som mången i Emu-debatternas hetta menar att ett land förlorar i och med Emu-medlemskap?

Man kan inte förlora det man inte har. I den avreglerade, marknadsdrivna, successivt alltmer globaliserade värld, som vi levt i långt innan bokstavskombinationen Emu blev uppfunnen, har centralbankerna och regeringarna varit tvungna att leva med insikten, att penningpolitiken ensam inte kan leverera kombinationen stabilitet, tillväxt och sysselsättning, för att inte tala om andra målsättningar. De flesta utvecklade länders centralbanker valde att binda, eller lagstiftningsvägen förpliktades att binda, penningpolitikens möjligheter till ett mål, prisstabiliteten, före Maastricht och inte till följd av Maastricht. - Likaså är det universellt accepterat, att penningpolitikens möjligheter till framgångsrik kortsiktig konjunkturpolitisk fine-tuning redan länge varit obefintliga.

Detta är inte att underkänna eller nedvärdera penningpolitikens värde innanför eller utanför Emu. Men penningpolitiken har bara ett instrument, centralbanksräntan, och penningpolitiken kan inte differentieras enligt område eller sektor.

8. Invändningar av samma karaktär kan riktas mot finanspolitiken, särskilt när det gäller finanspolitikens möjligheter till kortsiktig konjunkturpolitisk styrning, fine-tuning, via variationer i budgetsaldot (dvs. överskott/underskott) , men faktum är, att variationer i budgetsaldot i princip är ett tillgängligt instrument i finanspolitiken och att finanspolitiken innehåller andra möjligheter att påverka den inhemska ekonomiska utvecklingen, nämligen via ändringar i relativa priser. En sådan påverkan sker ju hela tiden över ett brett fält av statsbudgeten med dess avgifter, skatter, stöd och bidrag, etc. Många av dessa har även stabiliseringspolitisk relevans. Och det som vagt kallas strukturpolitik, är till stor del finanspolitik, därför att den drives via statsbudgeten.

Jag delar de flesta ekonomers skepticism gentemot diskretionär konjunkturutjämnande finanspolitik även i Emu-sammanhang, men samtidigt tror jag, att man i Emu-sammanhang inte skall förbigå finanspolitikens möjligheter - för det är finanspolitiken vi har att ty oss till vid länderspecifika stabilitetsproblem i Emu. De närmaste årens utveckling kan i detta hänseende visa sig intressant inom Emu. I dag vet vi inte hur stora krav kan komma att ställas på det finanspolitiska beslutsfattandet - och på analysen. Vi får självfallet utgå ifrån, att finanspolitikens svårigheter kommer att visa sig vara asymmetriska; det typiska problemet är hur man skall kunna strama åt ekonomin tillräckligt - den motsatta situationen tar nog den politiska processen lättare hand om. Hur som helst, finanspolitikens relevanta begränsningar kommer inte att härröra från Maastricht eller den sk. tillväxt- och stabilitetspakten utan från inhemska sk. "politiska realiteter".

9. Arbetsmarknaden är det andra området vars prestation i Emu-sammanhang får en strategisk betydelse. Orealistiskt höga avtal behöver ju inte till fullo eller ens delvis reflekteras i priser, men kan ändå verka direkt på sysselsättningen, via den förutsedda effekten på kostnadsnivå och lönsamhet. Personligen är jag inte enormt bekymrad för att arbetsmarknadens parter inte skulle kunna hantera Emu-situationen realistiskt, men detta är förstås något som framtiden får visa.

Emu-medlemskapet har inneburit en principiell förändring på arbetsmarknaden i den meningen, att varken stat eller centralbank har teoretiska eller praktiska instrument med vilka de skulle kunna skydda eller kompensera arbetsmarknadens parter för konsekvenserna av misslyckade avtal. Orealistiskt höga löneavtal träffar båda parter direkt, den ena i form av arbetslöshet, den andra i form av sänkt lönsamhet, och det finns inget sätt för den offentliga sektorn att skydda parterna mot konsekvenserna av sina egna beslut. - Detta är nog en förbättring i den institutionella ramen, och därför är jag som sagt inte speciellt orolig för att arbetsmarknadens parter inte skulle klara av lönebildningen, såväl dess nivå som flexibiliteten.

Ett av de nationella kriterierna på en fungerande arbetsmarknad i Emu-sammanhang måste vara, att den även under perioder med ökande efterfrågan på arbetskraft förmår producera måttliga avtal. Lika viktigt, men inte direkt Emu-relaterat, är att få till stånd en trendmässig höjning av sysselsättningsgraden. Jag skall inte här gå in på den komplexa strukturproblematik som ligger i bakgrunden, annat än att säga, att vi här har ett exempel på finanspolitikens existerande roll, och dess potentiella roll. Det är ju uppenbart, att arbetsmarknadens svårigheter att spontant absorbera de arbetslösa i högsta grad hänger ihop med höga skattesatsers samverkan med diverse bidragssystems utformning. – Därmed tangerar vi samhällspolitiska frågeställningar av betydligt principiell karaktär, som inte hör under dagens tema, ty såväl innanför som utanför Maastricht och Emu hör de till den nationella politiksfären. De skall höra till den nationella sfären, och enbart där kan de tekniskt hanteras.

10. För mig ter det sig självklart, att Emu ensam och som sådan inte avgör någon nations framtid eller öde. En monetär union är trots allt närmast och framför allt uttryckligen en monetär union. Dom verkligt stora utmaningarna för varje ekonomi ligger annorstädes, i säkrandet av kunskapskapital, socialt kapital, välfärdssamhällets funktionsduglighet och finansieringsbas i en alltmer öppen ekonomi, osv.

Men, ett stort, strängt stabilitetsorienterat valutaområde a la Maastricht har, och inte enbart för små länder som Finland, en enormt värdefull funktion: Den s.a.s. pacificerar den monetära sfären, så att nationell politik kan koncentrera sig på det som politik skall handla om, nämligen förutsättningarna för tillväxt, sysselsättning, fördelning, välfärdssamhällets normer och mekanismer, etc, i stället för att slösa handlingsutrymme, resurser och debatt på spekulativa kapitalrörelser och dessas störande effekter på samhället via räntepolitik och finanspolitik. Jag tycker nog att detta skapar fundamentalt genuinare förutsättningar för en samhällspolitiskt orienterad politisk process och politisk debatt. - Det skall väl t.o.m. en centralbankir få säga.

För Finlands del var det en otacksam situation att sitta med en liten nationell valuta, ständigt utsatt för inhemska och utländska placerares skiftande bedömningar kring relativ avkastning. För vår del innebar Emu-medlemskapet, att vi med en gång klippte av en potentiellt destabiliserande länk mellan valutamarknadden och räntepolitiken. Självfallet var detta en enorm vinst för oss, sedan vi väl hade lyckats skapa de inhemska förutsättningarna för stabilitet.

Det är en bedömningsfråga, så här ex post, huruvida Finland övergick till Emu, från en i grunden flytande valuta eller en fastkursvaluta (inom ERMI). Jag anser, att båda är sårbara för även externa störningar och därmed innehåller en potentiellt besvärlig länk mellan valutamarknad och inhemsk räntepolitik.

11. Jag vill sluta cirkeln med följande: Det finns ingen politikregim utan risker. Men man kan byta en risk mot en annan risk.

Genom Emu-medlemskap eliminerar Finland, för att nu använda Finland som exempel, risken av att internationella kapitalrörelser destabiliserar ekonomin, men det är klart att Finland då i stället exponerar sig för eventuella politikmisstag från ECB´s sida, och Finland exponerar sig också mera gentemot övriga Emu-deltagares eventuella ansvarslösa finanspolitik. Utanför Emu är vi åtminstone inte lika direkt utsatta för ECB´s eller Emu-regeringars eventuella politikmisstag, men i gengäld är vi mera utsatta för risker av egna misstag och för internationella kapital-rörelser.

Eftersom jag personligen skulle bedöma risken av oansvarig eller radikalt misslyckad politik från ECB´s sida som obetydlig, och att finansiell konsolidering och finanspolitiskt förnuft i stort sett kommer att gälla inom Emu-kretsen, så är det uppenbart hur riskbalansen ter sig.

Min bedömning påverkas av det faktum, att Maastricht-avtalet innehåller två viktiga skyddsmekanismer, som är viktiga för varje deltagare, men måhända speciellt för små länder.

För det första: De relativt strängt skrivna Maastricht-normerna för balans i den offentliga sektorn, i förening med det faktum, att regeringarna i och med Emu-inträde får ett direkt intresse av sunda finanser i andra Emu-länder.

För det andra: Att penningpolitikens målsättning skrevs konkret in i lagstiftningen samtidigt som ECB gjordes självständigt, och målsättningen därmed skyddades mot påtryckningar.

Dessa "säkringar" gör att man, så långt det i verkligheten överhuvud är möjligt, får en rimlig säkerhet för vad man byter sig till, när man ger bort nationell penningpolitisk autonomi.