Pääjohtaja Erkki Liikanen
Helsingin yliopisto, Studia Collegialia
27.2.2014
- Esityskalvot (PDF)
[Kalvo 1: Otsikko]
Rahoitusmarkkinat; markkinoiden ja sääntelyn tasapainosta 1980-luvulta finanssikriisin jälkeisiin uudistuksiin
Johdanto
[Kalvo 2: Johdanto]
Yksi maailmanlaajuisen finanssikriisin keskeinen syy oli, että suurimittaista kriisiä maailman kehittyneimpien rahoitusmarkkinoiden ytimessä ei yksinkertaisesti pidetty mahdollisena. Rahoitusjärjestelmän itseään korjaavaan kykyyn luotettiin vahvasti.
Yksi esimerkki: Yhdysvalloissa nopeasti kasvanutta asuntoluottojen arvopaperistamista ja tuotteiden myymistä muiden muassa Euroopan pankkisektorille pidettiin uutena riskienhajautuksen muotona. Epäilyksiäkin esitettiin, mutta useimmiten tämän ajateltiin lisäävän vakautta.
Toiseksi, johtavien pankkien omia riskienhallintamenetelmiä pidettiin alan kehityksen huippuna. Ne hyväksyttiin osittain myös pankkien kansainvälisten vakavaraisuusvaatimusten pohjaksi.
Kolmanneksi, pankkien omilla rahoittajilla – osakkeenomistajilla ja velkojilla – uskottiin olevan vahvat kannustimet kontrolloida pankkien riskinottoa.
Finanssikriisi järkytti kaikkia näitä käsityksiä. Vaaralliseksi osoittautunutta kehitystä rahoitusmarkkinoilla ei kyetty ennakoimaan, eikä korjaaviin toimenpiteisiin ryhdytty ajoissa.
Nyt tiedetään kokemuksen kautta, että rahoitusjärjestelmä voi aiheuttaa ja vahvistaa epävakautta. Myös pankkisektorin ulkopuolisesta rahoitusvälityksestä, varjopankkitoiminnasta, tiedetään enemmän. Ymmärretään taas hyvin, että tarvitaan parempaa sääntelyä vakauden turvaamiseksi, jotta reaalitalous saa tarvitsemansa rahoituspalvelut niin hyvinä kuin huonoina aikoina.
Sotien jälkeisten vuosikymmenten tarkoin ohjattuun pankkitoimintaan ei ole paluuta. Finanssikriisin jälkeinen aika on sen sijaan hahmottumassa synteesiksi, jossa markkinaehtoinen pankkitoiminta ja sen häiriöalttiuden sääntely ovat aikaisempaa paremmassa tasapainossa. Tästä muodostuu rahoitusjärjestelmän uusi ”normaalitila”.
[Kalvo 3: Sisältö]
Käyn seuraavassa läpi finanssikriisiä edeltänyttä kehitystä ja kriisin jälkeen tehtyjä sääntelyuudistuksia. Näkökulmani on vahvasti pankkitoiminnassa, koska se oli finanssikriisin keskiössä.
Jotta voimme ymmärtää paremmin, miten käsitykset pankkien sääntelyn tarpeesta ovat muuttuneet vuosikymmenten aikana, on syytä ensin pohtia pankkitoiminnan luonnetta.
Miksi pankkitoiminta on ajoittain epävakaata?
[Kalvo 4: Pankin tase]
Peruspankkitoiminnan ydin on, että pankit ottavat vastaan kotitalouksien ja yritysten talletuksia ja lainaavat ne eteenpäin rahoitusta tarvitseville. Talletukset muodostavat olennaisen osan nykyaikaisen rahatalouden maksujärjestelmää. Pankkilainat ovat edelleen keskeinen osa kotitalouksien ja yritysten rahoitusta.
Pankin toiminnan kannattavuus perustuu laina- ja talletuskorkojen erotukseen. Jos pankin myöntämistä luotoista kuitenkin koituu merkittäviä tappioita taloudellisessa taantumassa, pankki tarvitsee omaa pääomaa tappioiden kattamiseen välttääkseen konkurssin.
Tähän pankkitoiminnan perusrakenteeseen sisältyy epävakauden mahdollisuus.
[Kalvo 5: Talletuspako]
Koska tallettajat voivat nostaa rahansa halutessaan, voi talletusten joukkopako syntyä milloin tahansa.
Joukkopaon voi aiheuttaa odotus tai pelkkä huhu tulossa olevista merkittävistä tappioista, jotka uhkaavat pankin oman pääoman riittävyyttä.
Vaikka pankki olisi pohjimmiltaan vakavarainen talletuspaon sattuessa, pankki ei pysty lyhyessä ajassa muuttamaan rahaksi pitkäaikaisia luottojaan. Voi käydä niin, että sen käytettävissä olevat varat eivät riitä talletusten nostoryntäyksen tyydyttämiseen. Jos näin käy, pankki joutuu selvitystilaan.
[Kalvo 6: Talletussuoja]
Nykyään talletuspaot on pääosin estetty talletussuojajärjestelmällä. Niin kauan kuin tallettajat voivat luottaa järjestelmän antamaan suojaan, heillä ei ole tarvetta nostoryntäykseen missään tilanteessa. Talletussuojajärjestelmien katsotaan yleisesti nauttivan joko selkeästi ilmaistua tai julkilausumatonta valtion takausta.
Talletussuojaa voidaan perustella paitsi kuluttajansuojaan liittyvillä argumenteilla myös sillä, että varsinkin suurten pankkien konkurssit ovat uhka koko rahoitusjärjestelmän toiminnalle.
Talletussuoja on vuosikymmenten kuluessa vakauttanut merkittävällä tavalla pankkitoimintaa. Ennen kuin sen käyttö yleistyi, talletuspaot ja pankkien konkurssit olivat verraten yleisiä.
[Kalvo 7: Tukkurahoituspako]
Talletuspaoista on koettu esimerkkejä myös 2007 alkaneen finanssikriisin yhteydessä. Finanssikriisiä leimasi kuitenkin yleensä talletuspaon nykyaikainen versio, jossa peruspankkitoiminnasta yhä etäämmälle ajautuneiden pankkien lyhytaikainen markkinaehtoinen velkarahoitus pysähtyi äkillisesti.
Tilanne kärjistyi Lehman Brothersin konkurssin yhteydessä. Markkinat valtasi pelko, että pankkikonkursseja voi tulla lisää ilman, että julkinen valta estää ne.
Valtioiden oli jatkettava keskeisten pankkiensa tukemista, koska juridisia valtuuksia ja välineitä niiden hallittuun alasajoon ei ollut ja koska maailmantaloutta uhkasi paha romahdus.
Vaikka pankkien markkinaehtoisilla veloilla ei ole talletussuojan kaltaista takuuta, finanssikriisin ollessa pahimmillaan suurimpien pankkien varainhankinnalle jouduttiin myöntämään valtiontakuu. Ajoittain jouduttiin turvautumaan myös suurimpien pankkien pääomittamiseen veronmaksajien varoin. Suurimmat pankit olivat liian tärkeitä talouden toiminnan kannalta, jotta ne olisi voitu päästää kaatumaan.
Yllä olen kuvannut, kuinka pankkitoiminta on elimellinen osa nykyaikaista taloutta ja yhteiskuntaa, mutta siihen sisältyy epävakauden mahdollisuus. Siksi sen suojaksi on olemassa julkisia turvaverkkoja: talletussuojajärjestelmä ja lisäksi esimerkiksi keskuspankkien hätäluotot, joilla turvataan vakavaraisten mutta maksuvalmiusongelmiin joutuneiden pankkien maksuvalmius vakuuksia vastaan.
Turvaverkkojen haittapuoli on, että ne vääristävät pankin varainhankinnan hintaa keinotekoisen alhaiseksi. Suojattujen talletusten korko on alhainen, eikä se reagoi herkästi pankin liiketoiminnan riskien muutokseen, koska tallettajat tietävät olevansa turvassa joka tapauksessa.
Asia voitaisiin korjata hinnoittelemalla pankin talletussuojamaksu pankin ottamien riskien mukaan, kuten vakuutustoiminnan yleisiin periaatteisiin kuuluu. Käytännössä tässä ei ole kuitenkaan onnistuttu.
Tutkimustulokset ovat löytäneet yhä enemmän näyttöä siitä, että suurimmilla pankeilla on korkeampi luottoluokitus ja alhaisempi velkarahoituksen hinta kuin muilla pankeilla. Tämä kustannusetu on ollut seurausta markkinoiden odotuksesta, että suurpankit saavat valtion tukea kriisin hetkellä. 1
Kun talletukset ja lyhytaikainen velkaraha ovat halpaa, pankin kannattaa rahoittaa toimintaansa niiden avulla. Oma pääoma, jota pankki voi hankkia osakeanneilla tai pidättäytymällä osinkojen maksusta, näyttäytyy silloin pankille suhteellisen kalliina rahoitusmuotona. Siksi pankki mielellään välttää sen käyttöä.
[Kalvo 8: Yhdysvaltain pankkisektorin oma pääoma, % taseesta, 1840-1993]
Oheinen kuva Yhdysvaltain pankkisektorin oman pääoman suhteellisen osuuden kehityksestä 150 vuoden ajanjaksolta 1990 luvun alkuun toimii tästä esimerkkinä. Turvaverkkojen kehittyminen vaikuttaa pankkien velkavetoiseen rahoitusrakenteeseen.
Oman pääoman suhteellisen osuuden trendinomaista laskua vauhditti selvästi kaksi tapahtumaa, Federal Reserve pankin perustaminen 1913 ja liittovaltiotasoisen talletussuojajärjestelmän luominen 1930 luvulla.
Pankin korkea velkaisuus merkitsee pankin konkurssiriskin kasvua, koska vähäinen oman pääoman määrä ei välttämättä riitä yllättävien luotto- ja arvostustappioiden kattamiseen.
Kun talletukset ja velkarahoitus ovat halpaa, ja pankin omistajien intressi eli oman pääoman määrä on alhainen, pankille voi syntyä kannustin lisätä riskinottoaan.
Epäsuhta syntyy siitä, että jos riskinotto onnistuu, se hyödyttää pankin osakkeenomistajia ja johtoa, mutta jos se epäonnistuu, suuri osa tappioista koituu velkojien ja viime kädessä veronmaksajien kannettavaksi.
Koveneva kilpailu lyhentää voitontavoittelun horisonttia ja voimistaa riskinoton kannustinta.
Ennen finanssikriisiä riskinotto näkyi pankkien arvopaperikaupankäynnin kasvuna ja sijoituksina uusiin, monimutkaisiin tuotteisiin.
Olemme päätyneet eräänlaiseen paradoksiin: turvaverkkoja tarvitaan pankkitoiminnan vakauttamiseen, mutta samalla pankit voivat velkaantua vaarallisesti ja lisätä riskinottoaan turvaverkkojen suojissa.
[Kalvo 9: ”Noidankehä”]
Velkaisuus ja riskinotto johtavat helposti kriisiin, jossa turvaverkot joudutaan aktivoimaan ja pääosa pankkisektorista on välttämätöntä pelastaa julkisin varoin.
Kriisin yhteydessä tehdyt tukitoimet vahvistavat turvaverkkojen olemassa olon, ruokkivat siten liiallista riskinottoa ja kylvävät seuraavan kriisin siemeniä.
Ellei tätä ”noidankehää” pystytä katkaisemaan sääntelyn avulla, turvaverkot tulevat yhteiskunnille liian kalliiksi pankkikriisien myötä.
Ongelman ratkaisemiseen, eli pankkien liiallisen riskinoton, velkaisuuden ja pankkikriisien ehkäisemiseen, on käytettävissä useita sääntelykeinoja.
Keskeisimmät niistä ovat vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimukset, pankkien elvytys- ja kriisinratkaisun kehikko sekä pankkien rakenteiden sääntely. Palaan näihin tuonnempana.
Voimakkaan sääntelyn aika2
[Kalvo 10: Sääntelyn vuosikymmenet]
Sotien jälkeisinä vuosikymmeninä pankkitoiminnan rajoitukset olivat erityisen voimakkaita. Taustalla oli Yhdysvalloista alkanut 1930 luvun taitteen kriisi.
Useimmissa maissa otettiin käyttöön talletus- ja luottokorkojen hallinnollisia rajoituksia sekä jossain määrin luottokiintiöitä ja muuta viranomaisohjausta. Yhdysvalloissa investointi- ja talletuspankkitoiminta erotettiin toisistaan 1930 luvulla ns. Glass-Steagall lailla. Euroopassa, myös Suomessa, rahoitusmarkkinoiden sääntelyä käytettiin sodan jälkeisten vuosien teollistamis- ja kasvupolitiikan välineenä.
Talletus- ja luottokorkojen sääntelyyn vaikutti tuolloin vallinnut talousteoreettinen ajattelutapa, joka suhtautui varauksellisesti vapaaseen, markkinaehtoiseen hinnanmuodostukseen rahoitustoiminnassa. Tiukasti hallinnoidun pankkitoiminnan uskottiin antavan paremman pohjan investoinneille ja talouskasvulle.
Korkosäännöstely pankkitoiminnassa johti kartellimaiseen tilanteeseen, jossa pankkien välinen kilpailu oli vähäistä. Kilpailun vähäisyydestä voi seurata tehottomuuksia, mutta toisaalta 1970 luvulle saakka pankkitoiminta oli hyvin vakaata eikä merkittäviä kriisejä esiintynyt.
Vähitellen vapaasti toimivia markkinoita korostava ajattelutapa vahvisti kuitenkin asemaansa. Markkinamekanismin merkitystä alettiin korostaa myös rahoitustoiminnassa. Korkosäännöstely johti 1970-luvun suuren inflaation oloissa suuriin vääristymiin. Tämä vaikutti siihen, että korkosäännöstelystä alettiin useissa maissa luopua vuosikymmenen kuluessa.
Inflaation ohella myös talouksien avautuminen vei pohjaa kansalliselle pohjalle rakentuneelta pankkitoiminnan ohjaukselta. Jo 1970-luvulla kasvoivat suuret ns. eurodollarimarkkinat lähinnä Lontooseen, amerikkalaisen sääntelyn ulottumattomiin.
1980 luvulla pankkitoiminta ja pankkien välinen kilpailu kansainvälistyi, kun pääomaliikkeet pääosin vapautettiin. Läntisistä teollisuusmaista Pohjoismaissa rahoitusmarkkinat vapautuivat viimeisten maiden joukossa 1980 loppuun mennessä.
Finanssikriisiä edeltänyt kehitys 1980-luvulta
[Kalvo 11: Finanssikriisiä edeltänyt kehitys]
Kuvailen seuraavaksi sitä kansainvälisen pankkitoimialan kehityskulkua, joka lopulta johti vuonna 2007 alkaneeseen maailmanlaajuisen finanssikriisiin.
Kilpailu rahoitusmarkkinoilla voimistui 1980 luvulta alkaen. Pankit kilpailivat keskenään, mutta myös muiden rahoituspalveluyritysten kanssa, sekä kotimaassa että kansainvälisesti.
Voimistuvan kilpailun keskeiset ajurit olivat tekninen kehitys ja sääntelyn edelleen jatkunut keventäminen.
Kilpailun kiristyessä pankkitalletusten rinnalle kehitettiin uusia säästötuotteita, kuten rahamarkkinarahastot. Lainatuotteiden valikoima laajeni pankkilainojen ulkopuolelle.
Yhdysvalloissa alkaneessa kehityksessä pankkitoiminnan rinnalle kehittyi varjopankkisektori. Se koostui pankkeja muistuttavien rahoituslaitosten verkostosta, joka tarjosi samankaltaista rahoituksenvälitystä kuin perinteiset pankit.
Sääntelyn keventämisellä pyrittiin osaksi vastaamaan tähän tilanteeseen, jotta pankit kykenivät selviytymään uusien kilpailijoiden aiheuttamista kasvavista paineista.
Merkittävä sääntelymuutos Yhdysvalloissa oli Glass–Steagall-lain asteittainen purku ja lopulta kumoaminen 1990-luvun lopussa. Tämä mahdollisti investointi- ja liikepankkitoiminnan saman katon alla, yli 60 vuotta jatkuneen erottamisen jälkeen.
Tuoreiden tutkimustulosten mukaan lakimuutoksen jälkeen syntyneiden mega-pankkiryhmien rahoituskustannukset laskivat merkittävästi.3 Tämä viittaa siihen, että näiden pankkien ”liian suuri kaatumaan” asema oli vahvistunut.
Euroopassa oli jo pitkään ollut yleisessä käytössä liiketoimintamalli, joka salli liike- ja investointipankkitoiminnan yhdistämisen. Perinteisesti arvopaperikaupan merkitys oli kuitenkin ollut suhteellisen pieni.
[Kalvo 12: Pankkien velkojen ja saamisten kehitys EU:ssa]
Kriisiä edeltäneinä vuosina suurimmat eurooppalaiset pankit lisäsivät kaupankäyntiään arvopapereissa ja johdannaisissa. Vaikka osa tästä kehityksestä johtui yritysasiakkaiden riskienhallintapalvelujen kysynnän kasvusta, siihen sisältyi myös merkittävää riskinottoa pankin omaan lukuun.4 Tuottohakuisuus houkutteli pankkeja uusille ja tuntemattomille liiketoiminnan alueille.
Samalla pankkien riskit samankaltaistuivat, koska niiden sijoitusstrategiat alkoivat yhä enemmän muistuttaa toisiaan.
Finanssikriisin tultaessa johtavat kansainväliset pankit olivat kasvaneet yhä suuremmiksi niin kokonsa kuin liiketoimintansa laaja-alaisuuden puolesta. Niiden organisaatiorakenteet olivat monimutkaisia ja vaikeaselkoisia.
Toiminnan nopea kasvu rahoitettiin pääsääntöisesti velalla, jonka keskimääräinen maturiteetti lyheni.
Finanssikriisin kannalta yksi keskeisimmistä pankkitoiminnan muutoksista alkoi Yhdysvalloista, kun pankit kasvattivat lainojen arvopaperistamista. Sen sijaan, että pankit olisivat pitäneet myöntämänsä lainat taseissaan niiden erääntymiseen asti, pankit alkoivat paketoida ja myydä lainoja eteenpäin arvopapereina sijoittajille.
Tämä liiketoimintamallin muutos lisäsi perinteisten pankkien kytköksiä varjopankkisektoriin, ja pankeista tuli osa varjopankkitoiminnalle luonteenomaista pitkää luotonvälitysketjua.5
Perinteisen pankkitoiminnan ja varjopankkisektorin väliset kytkökset muodostivat globaalin tartuntakanavan, jota pitkin yhdysvaltalaisten asuntolainojen ongelmat ja niitä koskeva epävarmuus levisivät kriisin puhjettua. Tämän tartuntailmiön merkitys aliarvioitiin pahoin ennen kriisiä.
Finanssikriisin paljastamat sääntelyn puutteet
[Kalvo13: Finanssikriisin paljastamat sääntelyn puutteet]
Kun tarkastellaan finanssikriisiin johtanutta rahoitusmarkkinoiden kehitystä, joudutaan toteamaan, että moni asia pankkien sääntelyssä epäonnistui.
Vakavaraisuusvaatimusten ongelmat
Keskeinen tapa rajoittaa pankkien konkurssiriskiä on vaatia pankeilta riittävää oman pääoman määrää. Oma pääoma suojaa pankkia liiketoiminnan tappioita vastaan. Tätä kutsutaan pankkien vakavaraisuuden sääntelyksi.
Se on perustunut johtavissa teollisuusmaissa ns. Baselin sopimuksiin, joista ensimmäinen solmittiin 1988. Sopimuksen mukaan pankilla tulee olla vähintään kahdeksan prosenttia omaa pääomaa taseen riskipainotettujen saatavien arvosta.
Vakavaraisuusvaatimusten teho riippuu olennaisesti ainakin kolmesta tekijästä: ensinnäkinvähimmäisvakavaraisuusprosentin riittävyydestä, toiseksi saatavien riskipainojen määrittelystä sekä kolmanneksi siitä, mikä kaikki luetaan omaksi pääomaksi.
Baselin vakavaraisuussäännökset olisivat periaatteessa voineet tukea pankkisektorin vakautta muun pankkisääntelyn purkamisen vastapainona. Finanssikriisi osoitti kuitenkin, että ne eivät kyenneet rajoittamaan pankkien voimakasta velkaantumista ja taseiden kasvua.
Ehkä tärkein syy tähän oli, että finanssikriisiä edeltäneet Baselin sopimukset sallivat pankkien pitää aidosti tappioita kattavat omat varansa, nk. ydinpääomansa, hyvin alhaisella tasolla. Toisin kuin ydinpääomalla, suurella osaa sääntelyn hyväksymästä vakavaraisuuspääomasta oli heikko tappionkantokyky. Pankkien todellinen vakavaraisuus oli heikko.6
Finanssikriisin leviämiseen Yhdysvaltain ulkopuolelle vaikutti se, että suuri määrä yhdysvaltalaisia omaisuus- ja kiinteistövakuudellisia arvopapereita päätyi eurooppalaisten pankkien taseisiin.7
Tämä johtui osaksi amerikkalaisten ja eurooppalaisten pankkien poikkeavista vakavaraisuusvaatimuksista.
Vuonna 2004 sovittu Basel II -uudistus toteutettiin EU:ssa, mutta Yhdysvalloissa pitäydyttiin pitkälti varhaisemmissa Basel I -säännöissä ja erillisessä vaatimuksessa koskien pankkien omavaraisuusastetta. Siksi vähäriskisiksi miellettyjä saatavia – kuten kiinteistövakuudellisia arvopapereita – koskevat vakavaraisuusvaatimukset olivat itse asiassa höllemmät Euroopassa kuin Yhdysvalloissa.
Kolmas vakavaraisuussääntelyn ongelmista liittyi pankkien kaupankäyntivarastoja koskeviin pääomavaatimuksiin. Ennen kriisiä voimassa olleiden vakavaraisuussääntöjen mukaan pankit saattoivat pienentää niiltä vaaditun oman pääoman määrää siten, että ne ensin vähensivät riskejään arvopaperistamalla taseessaan olevia lainoja mutta ottivat sitten vastaavia riskejä kaupankäyntivarastossaan.
Pankit saattoivat esimerkiksi myöntää pääomavaatimuksiltaan hyvin vähäisiä lyhytaikaisia lainasitoumuksia taseen ulkopuolisille rahoituksenvälitysyhtiöille, jotka puolestaan rahoittivat kiinteistövakuudellisia arvopapereita.
Tällaiset sääntelyn porsaanreiät, jolla pankki saattoi alentaa pääomavaatimuksiaan, motivoivat lainojen arvopaperistamista.8
”Itsesääntelyn” ja markkinakurin epäonnistuminen
Kun pankkien sääntelyä uudistettiin kriisiä edeltäneinä kahtena vuosikymmenenä, toimialan itsesääntelyyn luotettiin yhä enemmän. Ajateltiin, että pankin omistajat ja velkojat reagoivat, jos pankin riskit ja tuotot eivät ole sopivassa suhteessa. Pankin johdolla on siksi kannustin toimia oikein.
Markkinakuria pyrittiin vahvistamaan Basel II sopimuksella lisäämällä pankkien tasetietojen julkisuusvaatimuksia.
Samanaikaisesti pankkien entistä monimutkaisemmat rakenteet ja tuotteet sekä rahoitussektorin keskinäisten kytkösten lisääntyminen kuitenkin vähensivät pankkien taseiden läpinäkyvyyttä.
Erityisesti hälytyskellojen olisi pitänyt jossain vaiheessa soida niiden sijoittajien kohdalla, joilla oli hallussaan pankkien vakuudettomia velkakirjoja. Kävi kuitenkin päinvastoin: markkinat palkitsivat suurimpia pankkeja veloittamalla niiltä pienempiä korkomarginaaleja.9
Markkinakuri ei toiminut, koska pankkien velkakirjojen haltijoilla ei ollut kannustimia reagoida riskeihin. Suurpankkien odotettiin olevan liian suuria kaatumaan, ja siksi ne tultaisiin kriisissä pelastamaan.
Näihin odotuksiin vaikutti todennäköisesti se, että sekä Euroopassa että Yhdysvalloissa oli koettu pienempiä ja paikallisempia kriisejä, joissa julkisin varoin oli tuettu rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja.10
Kun pankin velkarahoituksen hintaan eivät vaikuta pankin ottamat riskit ja kun velkarahoituksen kustannukset ovat sitä pienempiä, mitä suurempi pankki on, pankilla on vahva kannustin ottaa lisää velkaa ja tulla kooltaan yhä suuremmaksi.
Makrovakaus
Pankkien valvonnasta ja sääntelystä puuttui ennen kriisiä riittävä järjestelmätason eli ns. makrovakauden näkökulma.
Esimerkiksi yksittäiset pankit saattoivat ennen kriisiä luottaa pankkien välisiin rahamarkkinoihin maksuvalmiuden turvana, mutta järjestelmätasolla on selvää, että pankkien välinen markkina ei voi yhtä aikaa lisätä kaikkien pankkien maksuvalmiutta.
Perimmäisenä ongelmana on, että pankeilla itsellään ei ole kannustimia ottaa liiketoimintapäätöksissään täysin huomioon yhteiskunnallisia kustannuksia, jotka johtuvat pankkitoiminnan järjestelmätason riskeistä.11 Koska korvaavat sääntely- ja valvontatoimet olivat puutteelliset, järjestelmäriskit kasvoivat.
Esimerkiksi varautuminen lyhytaikaisen rahamarkkinarahoituksen aiheuttamiin maksuvalmiusriskeihin ei sisältynyt Basel-säännöstön vähimmäisvaatimuksiin. Tämä muodostui ongelmaksi, sillä lyhytaikaisen rahamarkkinarahoituksen liiallinen käyttö lisää rahoituslaitosten keskinäisiä kytköksiä ja samalla järjestelmäriskejä.
Jos pankit lisäksi rahoittavat taseidensa nopeaa kasvua turvautumalla lyhytaikaiseen markkinarahoitukseen, se on usein merkki pankkien saatavien riskien kasvusta.12
Kriisin jälkeiset sääntelyuudistukset
[Kalvo 14: EU:n sääntelyuudistukset]
Finanssikriisin jälkeen kansainväliset ja EU:n laajuiset sääntelyuudistukset on kohdistettu erityisesti kahteen keskeiseen alueeseen: vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimuksiin sekä elvytys- ja kriisinratkaisukehikon muodostamiseen.
Euroopassa ollaan parhaillaan siirtymässä pankkien yhteiseen valvontaan Euroopan keskuspankin johdolla.
Lisäksi sekä Yhdysvalloissa ja joissakin Euroopan maissa on puututtu pankkien rakenteisiin, ja sitä harkitaan myös koko EU:n tasolla.
Pankkien vakavaraisuusvaatimukset on uudistettu Basel III sopimuksella, joka puuttuu erityisesti ydinpääomien riittämättömyyteen. EU:ssa sopimus on otettu käyttöön uuden vakavaraisuusdirektiivin ja -asetuksen muodossa.
Ydinpääoman efektiivinen vähimmäisvaatimus normaalissa suhdannetilanteessa on nyt seitsemän prosenttia, kun se aikaisemmin oli vain kaksi prosenttia.13 Tämän päälle valvoja voi vaatia suhdannetilanteen mukaista lisäpuskuria. Lisäksi rahoitusjärjestelmän maailmanlaajuisen toiminnan kannalta keskeisimmille, eli systeemisesti merkittäville pankeille, voidaan asettaa lisäpuskuri.
Baselin kehikossa pankin vakavaraisuusvaatimus riippuu myös yksittäisen saatavan tai salkun riskipainosta eli siitä, kuinka paljon pääomaa mikäkin laina tai salkku sitoo. Finanssikriisi osoitti, että riskipainoihin liittyy merkittävä mittausvirheiden mahdollisuus.
Tätä varten Basel III kehikko sisältää vähimmäisvaatimuksen pankin omavaraisuusasteesta, eli ydinpääoman määrästä, joka ei riipu lainkaan pankin saatavien riskipainotuksesta.
Basel III -säännöstön uudet maksuvalmiusvaatimukset vakauttavat pankkia, koska ne rajoittavat lyhytaikaisen markkinarahoituksen käyttöä. Samalla ne vähentävät pankkien välisiä kytköksiä.
Uudet vaatimukset edellyttävät pankeilta myös riittäviä maksuvalmiuspuskureita.
Lisäksi Basel III -säännöstö pyrkii tukkimaan ne Basel II -säännöstön porsaanreiät, jotka mahdollistivat sen, että pankit pystyivät alentamaan vakavaraisuusvaatimuksiaan siirtämällä toimintaa varjopankkisektoriin.
EU:n suurpankkien liian suuri kaatuman – ongelman ratkaisussa on keskeisessä asemassa pankkien uusi kriisinratkaisukehikko. Tämän toteuttamisesta kansallisella tasolla sovittiin, kun pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi hyväksyttiin. Tehtävänä on vielä sopia kehikon yksityiskohdista yli rajojen ulottuvien pankkien käsittelyn osalta. Siitä neuvotellaan parhaillaan jäsenmaiden ja Euroopan parlamentin välillä.
Yhteinen kriisinratkaisumekanismi on yhteisen valvonnan ohella Euroopan pankkiunionin keskeinen elementti.
Elvytys- ja kriisinratkaisukehikon tarkoituksena on antaa viranomaisille välineet ajaa hallitusti alas tai järjestellä uudelleen ongelmiin joutunut pankki. Kehikko on perinteistä konkurssimenettelyä huomattavasti nopeampi. Tavoitteena on, että yhteiskunnan kannalta keskeiset rahoituspalvelut voidaan turvata keskeytyksettä kriisissä.
Kustannukset kriisistä sälytetään pankin omistajille ja velkojille, eikä veronmaksajien varoja enää sidota ongelmapankkien pönkittämiseen.
Jos kehikko toteutetaan huolella, pankkien kaatumisten yhteiskunnalliset kustannukset vähenevät huomattavasti eikä julkista tukea tarvita. Elvytys- ja kriisinratkaisukehikko vähentää siten myös kilpailua vääristäviä riskinoton kannustimia, jotka ovat seurausta siitä, että valtion odotetaan pelastavan suuret pankit.
Pankkien rakenteiden uudistaminen
[Kalvo 15: Komission ehdotus suurpankkien rakenneuudistuksesta]
Euroopan komissio antoi tammikuussa lakiesityksen, miten kooltaan tai arvopaperikaupan määrältään suurimpien eurooppalaisten pankkien rakenteita tulisi säännellä. Esitys noudattaa pääpiirteissään korkean tason työryhmän raportin ehdotuksia lokakuulta 2012, mutta on toteutukseltaan hieman erilainen.
Esitys kieltäisi suurimmilta pankeilta kokonaan omaan lukuun käytävän arvopaperikaupan ja investoinnit vastaaviin varjopankkisektorin toimijoihin. Tämän lisäksi muut keskeiset kaupankäynnin muodot, kuten markkinatakaustoiminta ja monimutkaiset arvopaperistetut tuotteet ja johdannaiset, voidaan vaatia erotettavaksi omaksi tytäryhtiöksi.
Kaupankäyntiin keskittyvä tytäryhtiö ei saisi rahoittaa toimintaansa talletussuojan alaisilla talletuksilla ja sen kytkökset emoyhtiöön olisivat tarkasti rajatut.
Pankkivalvojat vastaisivat rakenneuudistuksen täytäntöönpanosta. Euroopan keskuspankki olisi yhteisenä valvojana keskeisessä roolissa.
Toteutettuna uudistus olisi tärkeä tuki sekä pankkien vakavaraisuusvaatimuksille että elvytys- ja kriisinratkaisukehikolle.
Riskipitoisimman kaupankäyntitoiminnan kieltäminen ja talletusten käytön estäminen muun kaupankäyntitoiminnan rahoittamisessa rajoittaisivat merkittävästi suurpankkien liiallisen riskinoton mahdollisuuksia.
Rakenneuudistus myös yksinkertaistaisi suurimpien pankkien rakenteita ja tekisi niiden hallitusta alasajosta tai uudelleen järjestelystä helpompaa. Tämä vahvistaisi elvytys- ja kriisinratkaisukehikon uskottavuutta ja auttaisi poistamaan markkinoilta odotukset suurimpien pankkien julkisesta tuesta.
Siten suurpankkien rakenneuudistus olisi keskeinen osa liian suuri kaatumaan -ongelman uskottavaa ratkaisua.
Päätelmät
[Kalvo 16: Päätelmät]
Yli neljä vuosikymmentä, 1930 luvulta 1980 luvun alkuun, pankkitoiminta oli voimakkaasti ohjattua ja rajoitettua. Pankkimarkkinat olivat pääosin kansalliset. Kilpailu oli vähäistä mutta myös kriisejä oli vähän.
Tätä seurasi sääntelyn vapauttaminen ja 1980 alkaen kansainvälisen kilpailun voimakas lisääntyminen, jota tekninen kehitys vauhditti.
Myös ongelmat rahoitusmarkkinoilla yleistyivät. Finanssikriisi muodostui niiden kulminaatioksi.
Luottamus rahoitusjärjestelmän itseään korjaavaan kykyyn vakauden takuuna on finanssikriisin johdosta horjunut pahoin. On ymmärretty aikaisempaa paremmin, että rahoitusjärjestelmä voi olla epävakauden lähde ja epävakautta voimistava tekijä.
Loppusuoralla oleva kansainvälinen sääntelyuudistus on perusteellinen ja sillä pyritään ennaltaehkäisemään rahoitusjärjestelmän ylilyöntejä ja häiriötilanteita, joihin järjestelmä on taipuvainen.
Hyvin suunnitellun sääntelyn avulla pankkikilpailu voi tuottaa tehokkuus- ja siten kustannusetuja asiakkaille ja koko yhteiskunnalle vaarantamatta rahoitusjärjestelmän vakautta.
[Kalvo 17: Finanssikriisi ja BKT kehitys]
Pankkikriisit romahduttavat pitkäksi aikaa saavutetun kansantuotteen tason. Siksi pankkikriisien ennaltaehkäiseminen sääntelyn avulla turvaa pitkän tähtäimen talouskasvua.
Tiukempi sääntely voi ajaa yhä suuremman osan pankkitoiminnasta varjopankkisektorille, jossa sääntely ja valvonta ovat tähän asti olleet vähäisiä.
Jos tämä tarkoittaa sitä, että julkisia takauksia koskevat markkinaodotukset siirtyvät varjopankkisektorin toimijoihin, perusongelmaa ei ole ratkaistu. Tämä on asia, jota pohditaan edelleen ja seurataan jatkuvasti.
Ennakoiviin toimiin voidaan ryhtyä esimerkiksi soveltamalla systeemisesti merkittävän instituution määritelmää ja ulottaa niitä koskeva sääntely ja valvonta tarvittaessa myös varjopankkisektorin toimijoihin.
Joidenkin varjopankkitoimintojen kuten rahamarkkinarahastojen ja arvopaperistamisen sääntelyä ja valvontaa on jo tiukennettu. Komission tammikuun lopussa esittämä lakiehdotuksen parantaisi lainaamisen ja ns. takaisinostosopimusten läpinäkyvyyttä. Lisäksi vakuuksien jälleenkäyttöä selkeytettäisiin.
Lopuksi
[Kalvo 18: Luottamuksen palauttaminen]
Pankeilla on merkittävä asema yhteiskunnassa. Ne ovat keskeisessä asemassa kotitalouksien ja yritysten rahoittajina. Näin on erityisesti Euroopassa, jossa pankkien merkitys pienten ja keskisuurten yritysten rahoituksessa on perinteisesti ollut suuri.
Pankkipalvelujen jatkuva ja häiriötön saatavuus on tärkeää myös suurille yrityksille, koska pienet ja keskisuuret yritykset ovat usein suurten yritysten alihankkijoita.
Sääntelyuudistusten tulee kokonaisuudessaan tukea ja vahvistaa pankkisektorin kykyä jatkaa näiden yhteiskunnallisesti olennaisten rahoituspalvelujen tarjoamista tehokkaasti ja vakaalta pohjalta.
Pankkien maine samoin kuin yleinen luottamus pankkeja kohtaan ovat kolhiintuneet pahoin finanssikriisin aikana. Tämä ei ole vahingoittanut ainoastaan pankkeja itseään, vaan myös Euroopan ja koko läntisen maailman talouksia ja yhteiskuntia.
Luottamus ja yleisön hyväksyntä on palautettava. Sääntelyuudistukset edistävät tätä päämäärää. Tämän tärkeän tavoitteen saavuttaminen hyödyttää pankkitoimialaa ja yhteiskuntiamme kokonaisuudessaan.
[Kalvo 19: Kiitos!]
1 Ks. Komission vaikutusarvio rakenneuudistuksista EU:n pankkialalla: ”Size and determinants of implicit state guarantee to EU banks”, Commission Staff Working Document, Annex A4.2 ja Davies, R., B. Tracey, (2014), “Too big to be efficient? The impact of implicit funding subsidies on scale economies in banking”, ilmestyy Journal of Money, Credit and Banking lehdessä.
2 Kirjoituksen tämän osan pohjana on pääosin Tarkka, J. (1988), Kahlitun rahan aika – Suomen rahoitusmarkkinoiden säännöstelyn vuosikymmenet, teoksessa Raha, inflaatio ja talouspolitiikka, toim. S. Honkapohja ja A. Suvanto.
3 Gandhi, P., H. Lustig (2014), Size Anomalies in U.S. Bank Stock Returns, ilmestyy Journal of Finance lehdessä.
4 Euroopan komissio (2014), Memo: Structural measures to improve the resilience of EU credit institutions – frequently asked questions. Bryssel, 29.1.2014.
5 Adrian, T., H.S. Shin (2010), The changing nature of financial intermediation and the financial crisis of 2007-09, Annual Review of Economics 2: 603-618.
6 Ks. esim. Kiema, I., E. Jokivuolle (2013), 99.9% - really?, Suomen Pankin keskustelualoite 25/2013.
7 Shin, H.S. (2012), Global Banking Glut and Loan Risk Premium, IMF Economic Review, 60: 155-192.
8 Acharya, V.V., P. Schnabl, G. Suarez (2013), Securitization without risk transfer, Journal of Financial Economics 107:3, 515–536.
9 Haldane, A. (2010), The $100 billion question, Bank of England speeches.
10 Acharya, V.V., T. Cooley, M. Richardson, I. Walter (2009), Manufacturing Tail Risk: A Perspective on the
Financial Crisis of 2007–2009, Foundations and Trends in Finance 4: 4, 247–325.
11 Cf. Richardson, M. (2012), “Why the Volcker Rule is a useful tool for managing systemic risk?” A white paper. New York University Stern School of Business.
12 Shin, H.S. (2010), Macroprudential policies beyond Basel III, Princeton University, policy memo.
13 Ydinpääoman ehdoton vähimmäisvaatimus on 4,5 % mutta tämän päälle pankkien edellytetään pitävän 2,5 prosenttiyksikön suuruista pääomaa säilyttävää puskuria. Ydinpääoman painuessa alle seitsemän prosentin pankin voitonjaolle asetetaan rajoituksia.