Pääjohtaja Matti Vanhalan puhe Palvelutyönantajien seminaarissa

Tal och intervjuer Tal tisdag 21.5.2002, kl. 0.00
Hyvinvointivaltion rahoitus


Kansalaiset ovat hyvin perustein sitä mieltä, että Suomi on ns. hyvinvointiyhteiskunta, että tämä on arvokas saavutus, ja että hyvinvointiyhteiskunta on säilytettävä ja sitä vahvistettava.

Hyvinvointivaltiolla pyritään turvaamaan perustarpeiden ja –palvelujen osalta yhteiskunnallista tasa-arvoa ja solidaarisuutta – siinä laajuudessa josta kulloinkin poliittisesti päätetään. Julkinen valta ottaa niissä puitteissa vastuulleen tiettyjen palvelujen tuottamisen ja hoitaa niiden jakelun.

Hyvinvointipalvelut valtio voi rahoittaa

- verottamalla kansalaisia

- ottamalla velkaa tai

- perimällä tuotetuista palvelujen käyttäjiltä maksuja.

Palvelujen maksullisuus kustannusvastaavuuden pohjalta ei istu hyvinvointivaltion luonteeseen. Jäljelle jäävät siis verot ja velka, ja rajallinen maksullisuus. Sikäli kuin nämä keinot eivät riitä tai kelpaa, on hyvinvointipalvelut rahoitettava muista julkisista menoista tinkimällä. Vaikka useimmat ihmiset puhuvat tiukasti hyvinvointivaltion puolesta, on havaittu tosiasiaksi, että arkipolitiikassa hyvinvointimenot joutuvat kilpailemaan muiden menojen kanssa varsin ankarasti ja vaihtelevalla menestyksellä – mikä myös näkyy hyvinvointipalvelujen tasossa.

Verot ja velka

Kansalaiset ovat valmiita maksamaan veroja ylläpitääkseen hyvinvointipalveluita. Mutta tälläkin on rajansa. Liian korkea verotus heikentää työllisyyttä ja kasvua ja siten sitä tulopohjaa, joiden varassa hyvinvointivaltiokin seisoo tai kaatuu.

Suomen verotus on jo nyt työllisyyden näkökulmasta liian korkealla tasolla. Verojen nostaminen näistä asetelmista ei siten ole mikään ratkaisu kasvavien hyvinvointimenojen rahoittamiseksi. Verotusta tulisi pikemminkin alentaa. Nyt uhkana on se, että verotus alenee hallitsemattomasti ja väärästä päästä, kun veropohja alkaa verokilpailun vuoksi rapistua.

Velan lisääminen puolestaan merkitsee verorasituksen kasvun siirtämistä tuleville sukupolville. Voi hyvin käydä niin, että tulevat sukupolvet eivät kykene tai halua näitä veroja maksaa. Siinä tapauksessa hyvinvointipalveluja joudutaan joka tapauksessa leikkaamaan tai rahoitusta joudutaan etsimään muita menoja supistamalla. Tällaista vaihtoehtoa kenenkään hyvinvointivaltion kannattajan ei luulisi hyväksyvän.

Sukupolvien välinen tulonjako

Sukupolvien välinen tulonjako on olennainen asia arvioitaessa hyvinvointivaltion rahoituspohjaa. Hyvinvointivaltiosta ei voi puhua, ellei pyritä siihen, että se voidaan siirtää myös tuleville sukupolville. Siksi kysymys hyvinvointivaltion rahoituksesta pelkistyy kysymykseen julkisen talouden rahoitusaseman pitkän aikavälin kestävyydestä.

Ei riitä, että keksitään rahoituskanavia. Kaikki kansantaloudellisesti merkittävät rahoitusvalinnat vaikuttavat myös kansantalouden toimintatapaan. Mikäli päätetyt keinot eivät vahvista talouden kasvu- ja työllistämiskykyä, ne asteittain tuhoavat hyvinvointipalvelujen rahoituspohjan.

Julkisen talouden rahoitusaseman pitkän aikavälin kestävyyden arviointi on vaativa tehtävä.

Hyvinvointivaltiossa on kysymys tiettyjen elämän perusedellytysten takaamisesta koko kansalle verovaroin tänään, huomenna ja sen jälkeen. Siksi hyvinvointivaltion kestävyyteen täytyy sisältyä sellainen rahoituspohja, jolla pystytään takaamaan hyvinvointivaltion palveluiden tarjoaminen myös näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa. Tällainen kestävyys on Suomessa vielä saavuttamatta.

Ikääntyminen

Ikääntyminen on julkiselle taloudelle niin suuri haaste, että sen ratkaisemiseksi valittu malli samalla raamittaa julkisen talouden pelivaraa muiltakin osin; se vaikuttaa kansantalouden suhdannesietoon ja se vaikuttaa siihen kuinka paljon tilaa löytyy muille menoille kuin eläke- ja hoitomenoille.

Eläketurvakeskuksen arvioiden mukaan eläkkeensaajien lukumäärä kasvaa seuraavan 30 vuoden aikana 40 prosenttia, eli noin 1.2 miljoonasta eläkkeensaajasta vuonna 2001 1.7 miljoonaan vuonna 2033. Tällöin yhtä eläkkeensaajaa kohti olisi 1.3 työssäkäyvää, kun tämä suhde on nyt yhden suhde kahteen. Tätäkin arviota voidaan pitää optimistisena, sillä se perustuu (VM:n viimevuotisen kehitysarvion mukaisesti) oletukseen työllisyysasteen noususta noin 74 prosenttiin nykyisestä noin 67 prosentista.

Väestön ikääntyessä työikäisen väestön määrä kääntyy laskuun. Vaikka työhön osallistumisaste nousisi esimerkiksi valtiovarainministeriön vuosi sitten tekemien arvioiden mukaista vauhtia, työllisten määrän kasvu pysähtyisi jo vuoden 2012 tienoilla, jonka jälkeen työllisten määrä alkaisi supistua. Tämä pitäisi taloudellisen kasvun hitaana.

Väestön ikääntyminen vaikuttaa julkisen talouden asemaan usean kanavan kautta. Välittömästi ikääntyminen näkyy työeläkemenojen ja kansaneläkemenojen kasvuna. Eläkemenojen osuus bruttokansantuotteesta nousee nykyisestä noin 11 prosentista suurimmillaan noin 16 prosenttiin vuonna 2030.

Väestön vanhetessa kasvaa myös terveydenhoito- ja hoivapalvelujen kysyntä. Ikääntymiseen sidonnaiset palvelumenot alkavat kasvaa ensi vuosikymmenellä. Ne lisääntyvät voimakkaasti vielä 2030-luvulla, mihin vaikuttaa se, että eliniän noustessa yli 80-vuotiaiden osuus väestöstä kasvaa. Ikäsidonnaisten sosiaalipalvelujen osuus bruttokansantuotteesta nousee noin 4 prosenttiyksikköä.

Kaiken kaikkiaan tuossa laskelmassa eläke- ja hoitomenot siis kasvaisivat yhteensä 9 prosentilla bkt:stä! Voidaanko kuvitella rahoitettavan veronkorotuksilla ja muista menoista tinkimällä? Ei kuulosta sen enempää houkuttelevalta kuin realistiselta, jos kohta sellaiseenkin tilanteeseen kansantalous kykenee itsensä helposti saattamaan.

Pitkän aikavälin näkökulma

Ikääntyminen pakottaa katsomaan julkisen talouden rahoitusaseman kestävyyttä pitkän aikavälin näkökulmasta. Jos laskelmat osoittavat, että luvattua eläkkeiden ja hyvinvointipalvelujen tasoa ei voida realistisella verorasituksella ylläpitää enää 30 vuoden päästä, silloin vastuuntuntoisen politiikan valmistelun pitäisi kiinnittää asiaan huomiota jo nyt, vaikka akuutti kriisi ei olekaan käsillä. Muunlainen suhtautuminen ilmentäisi kantaa, että olisimme valmiit syömään jälkipolvienkin hyvinvoinnin.

Monenlainen epävarmuus on käsillä silloin, kun kysymys on pitkän aikavälin laskelmista. Demografisista trendeistä tiedämme aika paljon, vaikka siihenkin – samoin kuin muuttoliikkeeseen – vaikuttavat monet tekijät. Ikääntymisen vaikutus julkisen talouden rahoitusaseman kestävyyteen on kuitenkin varmuudella iso asia, ja siihen on siksi pakko tarttua.

Joskus tähän haasteeseen suhtaudutaan välinpitämättömästi. Sanotaan, että huolenaiheita ei ole, kunhan talous vain kasvaa 2.5 prosentin vauhtia seuraavien vuosikymmenten ajan. Tässä kohdin voi kysyä, miten talous voi kasvaa 2.5 prosentin vauhtia, kun työvoiman kasvu kääntyy negatiiviseksi. Miten tuottavuuden vuotuinen nousu voisi ikääntyvässä taloudessa yht'äkkiä nousta 3.5 prosenttiin? Ei sellaisten oletusten ja uskomusten varaan voida rakentaa.

Toinen virheellinen käsitys, jonka joskus kuulee on se, että eläkkeiden rahoitus ei ole ongelma, koska Suomessa on sentään kartutettu eläkesäästöjä enemmän kuin monessa muussa Euroopan maassa. Ajatellaan, että karttuneet rahastot voitaisiin aikanaan käyttää. Näin voisi olla, jos ”eläkepommi” olisi tosiaan lyhytaikainen ohimenevä räjähdys, jonka jälkeen palattaisiin taas suotuisamman vanhushuoltosuhteen oloihin. Tästä ei kuitenkaan ole kysymys. Nykyennusteiden mukaan ilman voimakasta maahanmuuttoa Suomen ikärakenne huononee seuraavien vuosikymmenien aikana jyrkästi ja pysyvästi. 2030-luvun loppupuolella tapahtuu ikärakenteen vähäistä kohenemista, mutta niin pientä, ettei se korjaa kuin murto-osan sitä edeltäneestä heikkenemisestä.

Siksi ei voi ajatella, että eläkepommi voitaisiin rahoittaa eläkerahastojen pääomasta. Jotta eläkkeiden rahoitus pitkälläkin aikavälillä pysyisi tasapainossa, rahastoja ei voi ajaa alas, vaan eläkkeet tulee kyetä maksamaan rahastojen tuotoilla sekä juoksevilla eläkemaksuilla. Jos rahastoja supistettaisiin, tulevien sukupolvien eläkemaksuja täytyisi myöhemmin edelleen nostaa, jotta heillekin eläkkeet aikanaan voitaisiin maksaa.

Valtiontalouden ylijäämä varmistettava

Talouspoliittisessa keskustelussa on ollut esillä tarve huolehtia julkisen ja ennen kaikkea valtiontalouden tasapainoisesta kehityksestä lähivuosina. Nythän valtiontalouden ylijäämä on häviämässä. Se uhkaa kääntyä negatiiviseksi, kun valtion menot kasvavat. Paineet siihen ovat lisääntyneet sitä mukaan kun viime vuosikymmenen kriisi on unohtunut. Budjettikehykset, jotka vielä 90-luvulla ohjasivat valtion menoja, ovat muodostumassa neuvottelujen lähtötasoksi, joista lähdetään budjettiriihessä neuvottelemaan varsinaisia menoja ylöspäin.

Tarvitaan pysyvä valtiontalouden rakenteellinen ylijäämä osana sitä strategiaa, jolla vastataan ikääntymisen aiheuttamiin haasteisiin julkiselle taloudelle ja Suomen vakaalle kehitykselle. Ylijäämäisyys mahdollistaa korkomenojen supistumisen; korkomenot ovat nyt peräti parisen prosenttia bkt:hen suhteutettuna ja niiden supistuminen tekisi osaltaan tilaa ikääntymisestä aiheutuville menoille. – Valtiontalouden tulisi muistakin syistä olla yli ajan keskimäärin vähintään tasapainossa ja valtion velan alenevalla uralla; suhdannevaihtelut ja erilaiset taloushäiriöt tulevat jatkossakin koettelemaan valtiontaloutta.

Työllisyysasteen nostotalkoisiin

Monissa laskelmissa on osoitettu, että työllisyysasteen nousu on merkittävin yksittäinen tekijä, jolla julkisen talouden rahoitusasema voidaan kestävällä tavalla turvata. Työikäisten työllisyysaste on nykyään noin 67%. Selvää on, että tämä ei tule jatkossa riittämään alkuunkaan. Jos työllisyysaste ei nouse selvästi nykytasoltaan tulee hyvinvointivaltion rahoituspohja luhistumaan.

Työllisyysasteen nostaminen edellyttää ainakin kolmen ehdon toteutumista:

- Todellisen eläkkeellesiirtymisiän nostamista. Keskimääräisen eläkkeellejäämisiän nousu yhdellä vuodella nostaa työllisyysastetta parilla prosenttiyksiköllä.

- Nuorten työelämään siirtymisen aientamista.

- Rakenteellisen työttömyyden alentamista. Yli yhdeksän prosentin työttömyydellä ei väestön ikääntymistä voida kohdata, etenkin ottaen huomioon, ettei tämä luku läheskään kata kaikkia työelämän ulkopuolelle syrjäytyneitä työikäisiä. Verotuksen ja sosiaalitukien yhteisvaikutuksena syntyviä kannustinongelmia on jo kyetty vähentämään. Verokiila on kuitenkin yhä tasolla, joka haittaa merkittävästi palvelusektorin työllisyyttä. Samoin työmarkkinoiden toiminnassa on tehtävää erityisesti palkkojen mikrotason eli työpaikka- ja työntekijäkohtaisessa joustavoittamisessa.

Hyvinvointivaltion rahoitusongelma olisi pitkälle korjattu, mikäli työllisyysaste saataisiin nousemaan jonnekin 75 prosentin yläpuolelle. Tällöin ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset olisi mahdollista kattaa nykyisellä keskimääräisellä verorasituksella. On kuitenkin mahdollista, kenties todennäköistä, että nykyinen veroaste on liian korkea mahdollistaakseen vaadittavan työllisyysasteen todella merkittävän, pysyvän nousun. Eikä ole varmaa, että 75 prosenttia muutenkaan riittäisi rahoitusyhtälön ratkaisemiseen; ikääntymisen hoitomenoarviot ovat alttiita aliarvioinnille. Toisaalta yhtälöön vaikuttaa se, minkälaisia ja miten kalliita porkkanoita työntekijöiden eläkkeelle jäämisen myöhentäminen vaatii.

Julkisen palvelutuotannon tehostaminen

Eräs keino vaikuttaa julkisen talouden rahoitusaseman kestävyyteen olisi julkisen palvelutuotannon tehostaminen.

Väestön ikääntymisen vuoksi peruspalvelujen, erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen kysynnän odotetaan kääntyvän nopeaan kasvuun. Muuttoliike lisää päivähoito- ja koulutuspalvelujen kysyntää, ja näiden palvelujen järjestäminen edellyttää kunnilta investointeja. Peruspalveluista suuri osa koostuu ilmaisista tai alihinnoitelluista palveluista. Koska hintamekanismi ei toimi, palvelujen jakelua joudutaan eri tavoin säännöstelemään, mikä näkyy jonoina ja palvelujen laadun heikkenemisenä.

Valtion ja kuntien koulutus-, terveys- ja sosiaalipalveluiden tuottamiseen osallistui viime vuonna 420 000 henkeä, mistä kuntien osuus oli 92 prosenttia. Samaan aikaan koulutus-, terveys ja sosiaalipalveluiden tuottamiseen yksityisessä sektorissa osallistui 85 000 henkeä.

Sosiaali- ja terveysalan sekä sivistystoimen piiristä on 10-15 vuoden aikana poistumassa suuri osa nykyisistä työntekijöistä. Koko kuntasektorissa työvoiman poistuman vuoteen 2017 mennessä on arvioitu nousevan yli puoleen nykyisestä työllisyydestä.

Monista syistä uusien työntekijöiden rekrytointi tulee olemaan vaikeaa monella peruspalvelutuotannon alalla.

Palkkakustannusten nousu näillä sektoreilla vaikuttaa väistämättömältä. Palkkojen nousu ei kuitenkaan sinänsä lisää peruspalvelujen tarjontaa. Palvelujen tuotannon rahoitusongelmaa se vain pahentaa.

Koska kunnat ovat lain mukaan velvoitettuja järjestämään peruspalvelut, kuntien rahoitusasema heikkenee väistämättä ellei palvelutuotannon tuotanto- ja rahoitusjärjestelmiä muuteta. Kunnallisveron nostamisessa raja tulee pian vastaan. Valtionosuuksien kasvattaminen siirtää ongelman valtiontalouteen, jonka rahoituspaineista ja ”kansantaloudellisista tasapainottamisvelvoitteista” oli jo puhetta ja jonka suunnalta rahoituksen pelivaraa ei ilman muiden menojen leikkauksia ole tarjolla.

Näyttääkin vahvasti siltä, että peruspalvelujen tuotanto ja niiden rahoitus on ajautumassa kriisiin. Mikäli tätä trendiä ei kyetä kääntämään, peruspalvelujen tuotanto ja sen mukana hyvinvointivaltio alkaa ennen pitkää rapautua. Kansalaiset kuitenkin pitävät hyvinvointivaltion tärkeänä, ikään kuin ”yhteiskunnan saavuttamana kehitysasteena”.

Koska julkisten peruspalvelujen kysynnän kasvu ja kustannusten nousu ovat väistämättömiä ja koska kansalaisten konsensus on tiukasti hyvinvointivaltion säilyttämisen puolella, niin voisi odottaa, että kansalaiset hyväksyisivät ainakin ne toimenpiteet, joilla julkisten peruspalvelujen tuotantoa voidaan tehostaa.

Palvelutuotannon markkinaehtoistaminen on yksi keino, jolla julkisten palvelujen tuotantoon ja jakeluun voitaisiin tuoda enemmän joustoa kysynnän lisääntyessä. Se samalla tehostaisi, ja vahvistaisi kannustimia laadun ylläpitämiseksi.

Poliittisista valinnoista riippuu, laajennetaanko julkisten palvelujen jonkinasteista maksullisuutta. Hyvinvointivaltion säilyttämisen kannalta se on monen mielestä parempi vaihtoehto kuin se, että varakkaat maksavat yksityisistä palveluista ja pienituloisemmat turvautuvat laadultaan rappeutuviin julkisen sektorin tuottamiin palveluihin. – Hyvinvointivaltion peruspalvelujen kohdalla maksullisuus on tietysti kaksiteräinen miekka. Toisaalta siinä piilee kohtaanto-ongelma, toisaalta vastikkeettomuus on omiaan vaikeuttamaan hyvinvointipalvelujen rahoittamista, koska se poistaa pidäkkeet kysyntäpuolelta. – Sama dilemma löytyy työttömyysturvaproblematiikasta.

Tästä aiheesta haluaisin lopuksi alleviivata, että julkisten palvelujen tehostaminen on eri asia kuin niiden karsiminen. Puhun tässä nimenomaan tehostamisväylien etsimisen väistämättömyydestä, osana hyvinvointipalvelujen rahoitusyhtälön ratkaisemista. Tässä on mahdollisuuksia. Ne eivät kuitenkaan mittasuhteiltaan miltään osin korvaa työllisyysasteen nostamista.

xxx

Hyvinvointiyhteiskunnan rahoituspohjan turvaaminen ikärakenteen muuttumisen kynnyksellä on laaja ongelmavyyhti, johon sisältyy tukuittain kysymysmerkkejä, ei vähiten sen suhteen miten yksilöt ja markkinat reagoivat eri toimenpiteisiin. Tämä ei kuitenkaan hämärrä sitä tosiasiaa, että lähtökohdat ovat tiedossamme, että keskeiset trendit ovat nähtävissä, ja että kansantalouden eräät sisäiset vaikutussuhteet ovat yhtä varmoja kuin niukkuuden laki.

Kolkkona johtopäätöksenä on, että kansantalouden nykyisillä säädöillä ja normeilla nykyiset hyvinvointipalvelut eivät ole julkisen talouden toimesta etenkään pitkällä aikavälillä rahoitettavissa. Mutta toisaalta näemme myös, että heikot näköalat johtuvat pitkälti sellaisista säädöistä ja normeista jotka olemme kansantalouteen laajalla konsensuksella itse asentaneet ja jotka oletettavasti ovat saman yhteiskunnan itsensä muutettavissa. Tarkoitan työllisyysasteeseen ja eläköitymiseen vaikuttavia tekijöitä.

Ei ole yllättävää, että työllisyysaste nousee avainasemaan rahoitusedellytysten luomisessa. Miten ihmeessä kansakunta voisi samanaikaisesti rahoittaa tulonsiirroilla sekä työikäisten laajan työttömyyden että nopeasti kasvavat eläke- ja hoitomenot? Sellaista taakkaa aktiiviväestö ei kykene kantamaan.– Työmarkkinoiden toimivuuden eli työllistävyyden ratkaiseva kohentuminen on oleva hyvinvointiyhteiskunnan säilymisen koetinkivi.

Työllisyysasteen nostamisen tarpeellisuudesta ei näyttäisi olevan erimielisyyttä, periaatelausuntojen tasolla. Mitään viitteitä ei kuitenkaan ole sellaisista pohdiskeluista, joissa käytäisiin konkreettisesti käsiksi siihen mitä muutoksia joustavampien, ts. työllisyyshakuisempien työmarkkinoiden syntyminen edellyttäisi. Saattaa osoittautua vaikeaksi löytyä se yhteiskunnallinen konsensus jolla työmarkkinat saadaan niin mittavasti joustamaan, että työllisyysaste todellakin nousisi 75-80 prosentin haarukkaan ja nimenomaan sen ylälaitaan. Se saattaa löytyä vasta hyvinvointipalvelujen pitkälle edenneen rappion kautta.

Missään nimessä ei ole rakentavaa eikä todellisuudentajuista selittää työmarkkinajouston lisäämisen olevan periaatteellisessa ristiriidassa hyvinvointivaltiotavoitteen kanssa. Integroituneessa maailmassa asia on päinvastoin. Jos hyvinvointiyhteiskunnan rahoituspohja pettää ja sen myötä hyvinvointipalvelut asteittain rappeutuvat, niin saman tulisi käsittääkseni kokemaan Suomen kansantalouden tulevaisuus yleensäkin. Kaiken kaikkiaan on kysymys niin mittavista resurssivalinnoista, että ne ratkaisevasti vaikuttavat Suomen mahdollisuuksiin säilyä kasvuvoimaisena, kehittyvänä kansantaloutena.