Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen
Hallintotuomioistuinpäivän seminaari
Helsinki, 4.12.2009
Arvoisa ministeri, herra korkeimman hallinto-oikeuden presidentti, hyvät naiset ja herrat.
Olen saanut mieluisan mahdollisuuden kommentoida pyramiditutkimusta. Se on alueelta, joka on tavattoman tärkeä yhteiskunnan kaikille sektoreille. Tutkimus kuvaa ansiokkaasti hallintolainkäytön merkitystä julkishallinnon toimivuudelle. Sen kohteena ovat myös hallinnonalat, jotka vaikuttavat keskeisesti talouteemme.
Otankin kommentoitavakseni tutkimuksen talouden näkökulmasta. Samalla kuitenkin korostan, että en aseta taloutta mitenkään muiden – ehkä tärkeämpienkin asioiden – edelle. Sitä ei voi jättää sivuun, sillä erityisesti koettu talouskriisi on tuonut lähivuosille suuria haasteita julkisen talouden hoitamisessa.
Talouden näkökulmasta tutkimusraportissa on alivaltiosihteeri Juhani Turusen ja johtokunnan jäsen Seppo Honkapohjan arviot. Näitä asioita en tule toistamaan, vaan otan esille muutamia lisänäkökohtia.
Ansioita
Tutkimuksen suuri ansio on, että siinä mennään uudelle, vähän tutkitulle alueelle. Siinä käsitellään asioita, jotka voidaan helposti tulkita kritiikiksi. Hallinnossamme on hyvää itsetuntoa, kun rohkeasti nostetaan esille myös epäkohtia ja heikkouksia.
Erityisen kiinnostavia ovat näkemykset siitä, miten oikeusturva ja toimiva hallinto vaikuttavat eri alueille niin myönteisesti kuin kielteisestikin. Itseäni kiinnostavat erityisesti vaikutukset talouteen.
On selvää, että lainsäädäntö ja sen toteuttaminen asettavat merkittävät edellytykset taloudelliselle toiminnalle. Keskeisiä ovat:
- omistusoikeuksien määrittely
- taloudenpitäjien välisten sopimussuhteiden sääntely
- eri markkinoiden (hyödyke-, rahoitus-, työmarkkinat jne.) toiminnan sääntely.
Talouden toiminta riippuu paitsi vallitsevasta lainsäädännöstä ja sen laadusta – tulkinnallisuuksien määrä – sekä myös olennaisesti siitä, miten hyvin lainsäädäntöä toimeenpannaan. Tässä keskeiseen rooliin nousevat hallintoviranomaiset. Tätä syy-yhteyttä tutkimus kuvaa hyvin.
Tutkimuksen kehittämiskohteita
Tutkimuksessa on pyritty arvioimaan ensisijaisesti sitä, miten hyvin ja johdonmukaisesti hallintoviranomaiset toteuttavat lainsäädäntöä. Siinä ei siis oteta kantaa siihen, miten hyvin voimassaoleva lainsäädäntö edistää taloudellisten tavoitteiden – hyvinvoinnin lisäys ja talouskasvu, hyvä työllisyys ym. – saavuttamista sinällään.
Valittu tutkimuksen tarkastelunäkökulma ei ota kantaa hallintoviranomaistoiminnan tai hallinto-oikeuksien toiminnan kustannustehokkuuteen. Tämän vuoksi avoimeksi jää, miten tehokkaasti järjestelmä toimii koko kansantalouden kannalta eli mikä on saavutettu hyöty suhteessa panostuksiin. Tässä mielessä tutkimus antaa vain yhden näkökulman asiaan – erikseen olisi syytä selvittää, millä kustannuksilla nykyinen oikeuspalvelutaso tuotetaan. Lisäksi jää tarkastelematta, mitkä ovat kustannukset yksittäistapauksissa yksittäisille talouden toimijoille, olipa nämä yksityishenkilöitä, kotitalouksia tai yrityksiä.
Aivan oikein tutkimuksessa todetaan, että ”…oikeusturvan tason määräävin piirre ei yleensäkään pitäisi olla edullisuus” ja ”Oikeusturva ei voi olla alennusmyynnissä”. Kuitenkin ekonomisti esittää tähän kysymyksen ”miksi maksaa enemmän kuin sen verran jolla riittävä oikeusturva saadaan aikaan?” On aivan välttämätöntä, että tuottavuutta on edellytettävä hallintoviranomaisilta ja -tuomioistuimilta samoin kuin kaikilta muilta julkisen hallinnon alueilta.
Tutkimuksen tulokset osoittavat, että varsin pieni osa hallintoviranomaisten päätöksistä johtaa valitusmenettelyn käynnistymiseen. Tämä viittaa siihen, että lainsäädännön toteutus on pääosin johdonmukaista ja tapahtuu oikealla päätöksentekotasolla. Tämä luo periaatteessa hyvät puitteet taloudelliselle toimeliaisuudelle. Siinä tapauksessa, että hallintopäätös johtaa oikeusprosessiin, käsittelyaikojen venyminen tosin näyttää olevan ongelma hallintotuomioistuinportaassa. Ongelman vakavuus kansantalouden kannalta riippuu kuitenkin siitä, mikä on pitkittymisestä aiheutuva mikrotaloudellinen kustannus, esimerkiksi yrityksen verotuspäätöksen viivästyminen, suhteessa hallinto-oikeuslaitoksen resurssien lisäämisestä aiheutuvaan kansantaloudelliseen kustannukseen.
Tutkimuksessa mukana olleista ns. pienistä pyramideista ovat talouden toiminnan kannalta keskeisiä erityisesti verotusta ja julkisia hankintoja koskevat osa-alueet mutta myös ympäristölupa-asiat. Näiden osalta suurimmat ongelmat näyttävät kohdistuvan valitusprosessien kestoon. Tässäkin vastaan tulee prosessien pitkittymisen kustannusten ja hyötyjen vertaaminen. Ilman sitä ei ole mahdollista arvioida, miten vakavia nämä ongelmat ovat ja mitä niille pitäisi tehdä.
Lisäksi tärkeää on se, miten hyvin taloudenpitäjät ovat tietoisia vallitsevasta lainsäädännöstä ja sen toteuttamiskäytännöistä. Viimeksi mainittu asia ohjaa taloudenpitäjien odotusten muodostumisprosessia ja voi siten vaikuttaa moniin taloudellisiin päätöksiin.
Päätöksien ennakoitavuus on ratkaisevan tärkeä pitkävaikutteisten taloudellisten toimien suunnittelussa ja toteuttamisessa, kuten yritysten investoinneissa ja jopa sijoittautumispäätöksissä. Jos juridiset epäselvyydet ja oikeusriitojen riski vaikuttavat liiketoimintapäätöksiin, ollaan mielestäni vaarallisilla vesillä. Tätä riskiä ei Suomessa näyttäisi olevan. Suomi on pärjännyt hyvin kansainvälisissä kilpailukykyvertailuissa. Niissä juuri oikeusturva ja -varmuus sekä hallintoviranomaisten toiminta ovat saaneet aivan huippuarvot. Viimeisimmässä World Economic Forumin -kyselyssä vastaajat ovat sijoittaneet Suomen näissä asioissa mairittelevasti 4–15 parhaan joukkoon, kun kyselyssä on 130 maata. Kansainvälisten talouden toimijoiden käsitys oikeusjärjestelmästämme on siis hyvä. Oikeusjärjestelmään pohjautuvat oikeusvaltioperiaatteet ovat ”vientituote”. Näitä ajatuksia presidentti Hallberg on menestyksekkäällä tavalla onnistunut viemään eri puolille maailmaa.
Pyramiditutkimuksessa puute on, että siinä ei ole vertailua muiden maiden hallintoviranomaisten ja -tuomioistuimien toimintaan. Tämä on välttämätöntä sekä puolueettoman arvioinnin että toimintojen kehittämisen näkökulmasta. Juuri edellä kertomani perusteella uskon, että tällainen vertailu antaisi meille perustellun käsityksen suomalaisen hallinnon hyvyydestä.
Keskeinen piirre yhteiskunnassamme ja erityisesti taloudessa on asioiden hoidon ja kommunikaation tehostuminen ja nopeutuminen. Talouden toimijan kannalta on aivan eri asia, saadaanko ratkaisu asiaan 2 viikon vai 2 kuukauden kuluessa puhumattakaan jos viive on pidempi. Viivästynyt oikea ratkaisu voi olla taloudellisten vaikutusten näkökulmasta jo liian myöhään tullut ja tappiot ovat jo syntyneet. Ajalla on nykymenossa aiempaa suurempi arvo. Näin myöhässä tullut oikeakin ratkaisu menettää merkitystään.
Jos lainsäädäntö on laadultaan hyvää ja sen toteuttaminen käytännössä johdonmukaista (=hallintoviranomaisten päätökset perustuvat tiukasti lainsäädäntöön) ja ripeää, taloudenpitäjillä on periaatteessa hyvät edellytykset toimia tehokkaasti ja optimoida toimintaansa taloudellisten ja muiden päämääriensä saavuttamiseksi.
Jatkotoimia
Tutkimuksen soisi saavan jatkoa sekä tutkimuksena että konkreettisina toimina korjata esille nousseita ongelmia. Jos tämä tapahtuu, niin edellä olevat puutteet tulee korjata. Erityisesti talouden näkökulmasta kustannus- hyötyanalyysi on välttämätön. On selvää, että tiukkeneva julkinen talous tulee edellyttämään sekä palvelujen priorisointeja että toimintatapojen tehostamista.
Yhteenvedossa ja osatutkimuksissa toistuva teema on resurssien vähyys ja miten tämä haittaa hallintotuomioistuimien toimintaa. Presidentti Hallberg otti esille tuottavuuden ja miten tärkeää se on kansantalouden kasvun kannalta. Suomi onkin ollut monilla elinkeinoaloilla mallimaa tuottavuuden parantamisessa. Työnkulut ovat tehostuneet kun uusia toimintatapoja ja uutta tekniikkaa hyödynnetään.
Kuten alivaltiosihteeri Turunen omassa arviossaan esittää, joutuu julkinen talous sopeutumaan varsin tiukkaan talouskuriin. Raha ei tule riittämään kaikkeen. On välttämätöntä, että työnkulut käydään läpi myös hallintoviranomaisissa ja -tuomioistuimissa, vaikka tämä tuntuisi kuinka vastenmieliseltä. Laatua heikentämättä voidaan yleisillä työprosesseja tehostavilla tavoilla ja välineillä voidaan tuottavuutta lisätä nopeasti. Samalla työtyytyväisyys on omiaan kasvamaan, kun parantuvat työntulokset näkyvät. Väärä käsitys on, että työnkulkujen tehostaminen tarkoittaisi työntekijöiden hiostamista. Kyse on vain järkevämmin organisoiduista työtehtävistä ja turhien kitkatekijöiden tai viiveiden poistamista.
Pieni käytännön esimerkki on Suomen Pankissa laajasti käyttöön otettu Verkkotyöpöytä. Saattaa kuulostaa triviaalilta detaljilta, mutta voin vakuuttaa sen olevan todella laajasti työnkulkuja helpottava ja tehostava. Sillä on korvattu useita kokouksia ja valmisteluprosessien logistiset vaikeudet ovat paljolti hävinneet. Valmistelut, joihin osallistuu monia ihmisiä ja joissa käsitellään lukuisia dokumentteja, on helppo tehdä sähköisesti. Valmisteluun osallistuminen on mahdollista ajasta ja paikasta riippumatta. Työn eteneminen on kaikkien valmisteluun osallistuvien ajantasaisesti nähtävillä. Viiveitä ei synny siitä, että paperit olisivat jääneet jonkun pöydälle makaamaan tai dokumentit eivät löytyisi. Uskallan väittää – tosin ilman tarkempaa selvitystä – että aiemmin hyvinkin paljon aikaa vienyt palasissa tehty työ voidaan nyt verkkopöydän avulla hoitaa murto-osassa aiemmasta ajasta ja tehokkaammin. Kukaan ei joudu mihinkään hiostukseen. Työ helpottuu, kun turhat viiveet jäävät pois. Uskon sen olevan myös mielekästä.
Tuleviin tutkimuksiin olisi myös syytä lisätä pienien pyramidien joukkoon myös kilpailulainsäädäntöä ja immateriaalioikeuksia koskevat hallintoviranomaispäätökset. Näiden merkitys taloudellisen toimeliaisuuden kannalta voi olla monessa tapauksessa suuri. Tässäkin tapauksessa asioita ja mahdollisia esiin nousevia ongelmia pitäisi tarkastella kokonaisvaltaisesti, toisin sanoen sekä hyödyt että kustannukset huomioon ottaen.
Palaan aiemmin puheeni alkuvaiheessa sanomaani. Talouden näkökulmasta on keskeistä jo lainsäädäntövaiheessa huomioida lain täytäntöönpanon aiheuttamat kustannukset. Voi olla, että osa ratkaisua mahdollisiin epäkohtiin on tehokkuuden parantamisen ohella ja mahdollisesti resurssien lisäämisen ohella tai jopa sijasta lakien muuttaminen.
Kiitos.