Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen, Suomen Pankki
OP-Pohjola-ryhmän ylimmän johdon strategiapäivä
Helsinki 30.9.2010
Finanssiala uuteen sääntely-ympäristöön
Johdanto
On ilo olla mukana OP-Pohjolan ylimmän johdon strategiapäivässä.
Otsikkoni ”Finanssiala uuteen sääntely-ympäristöön” antaa mahdollisuuden puhua hyvin ajankohtaisista aiheista. Reilu viikko sitten Euroopan parlamentti päätti uusista Euroopan valvontaviranomaisista. Tänään epävirallinen ECOFIN eli EU:n finanssiministerien kokous keskustelee pankkiveroista ja Baselin uusista sääntelyehdotuksista, jotka etenevät vahvistettavaksi marraskuussa G20 maiden kokoukseen.
Finanssialan sääntely
Keskeinen kysymys on, pitääkö rahoitustoimintaa säännellä enemmän kuin muuta yritystoimintaa. Rahoitusalan sääntelyn ja valvonnan tehostaminen on herättänyt voimakasta keskustelua puolesta ja myös vastaan.
Rahoituslaitosten tehtävä yhteiskunnassa on äärimmäisen tärkeä. Ne sijoittavat muiden varoja. Tähän tehtävään kuuluu hyvien investointi- ja sijoituskohteiden valikointia säästäjien ja viime kädessä koko yhteiskunnan puolesta. Onnistuminen tässä tehtävässä niin, että parhaat investointihankkeet löydetään ja että juuri ne saavat rahoituksensa, on taloudellisen hyvinvoinnin, uudistumisen ja kasvun edellytys.
Pankkien taseet ovat niiden omiin pääomiin nähden suuret. Liiketoiminta on muutoinkin herkkää, koska siihen sisältyy riippuvuus talouskehityksestä. Pankkitoiminnan ongelmat ulottuvat helposti kauas. Häiriöt aiheuttavat laajoja ongelmia, eikä vain pankille itselleen vaan herkästi koko rahoitussektorille ja muulle yhteiskunnalle. Haitalliset vaikutukset ulottuvat myös yli rajojen. Finanssikriisi tapahtui Suomen ulkopuolella, mutta paljolti sen johdosta kokonaistuotantomme romahti vuonna 2009 ennätykselliset 8 prosenttia. Suomessa onneksi vahva rahoitussektori esti negatiivisen kierteen syntymisen, jossa heikkenevä talous iskee rahoitusalalle ja heikkenevä rahoitusala rajoittaa talouden toimintaa.
Sääntelyn kiristymisen taustaa
Finanssikriisin johdosta pankkivastaisuus on lisääntynyt. Vaikka Suomessa asia ei ole näin, monessa maassa tunnelmat ovat kiristyneet. Saksan valtiovarainministeri Wolfgang Schäuble totesi, että on tarpeen korostaa pankkien johdolle, että ”rahalaitokset ovat yhteiskuntaa varten, ei toisinpäin”. Viime keskiviikkona Britannian kansallinen televisio- ja radioyhtiö BBC julkisti tutkimuksen siitä, miten eri maissa suhtaudutaan pankkeihin. Kansainvälisessä kyselyssä noin 2/3 vastaajista kannattaa rahoitustoimialan sääntelyä. Sen sijaan vain vajaa puolet, noin 44 prosenttia, olisi valmis tukemaan vaikeuksiin joutunutta pankkia.
Viime vuosina kokemamme finanssikriisi on osoittanut selvemmin kuin osattiin odottaa, kuinka elintärkeä hyvin toimiva rahoitusjärjestelmä on, ja kuinka laajalle pienetkin häiriöt rahoitusmaailmassa voivat vaikuttaa.
Finanssikriisin johdosta tulee toimialalle suuria muutoksia kolmesta suunnasta. Ensimmäiseksi lisätään ja parannetaan valvontaa. Kriisin kustannusten kattamiseksi on toteutettu jo joissakin maissa ja yleisemmin suunnitellaan finanssialalle uusia maksuja ja veroja. Lisäksi Baselin sääntelyuudistukset vakavaraisuuden ja rahoitusaseman vahvistamiseksi tulevat vaikuttamaan finanssitoimialaan ja koko talouteen, myös meillä Suomessa.
Valvonta
Valvontaa kehitetään. Finanssikriisi osoitti valvonnassa kaksi merkittävää puutetta. Ensimmäinen on se, että vaikka yksittäisiä yrityksiä valvottiin mikrovalvonnalla, huomiotta jäi koko järjestelmän kehityksen riittävä seuranta, makrovalvonta. Hyvä esimerkki on Yhdysvaltojen asuntorahoituksen kehitys, jossa valvonnan kohteena olevat yritykset noudattivat sääntöjä, mutta toiminta ohjautui lisääntyvässä määrin valvonnan katvealueelle johtaen koko järjestelmän vinoon kehitykseen. Toinen puute on Euroopassa ollut se, että rahoitusvalvonta on liian voimakkaasti rakentunut kansallisten valvojien varaan ja tämä ei ole ollut riittävää kansainvälisesti toimivien rahalaitosten ja integroituneiden rahoitusmarkkinoiden valvonnassa.
Viikko sitten Euroopan parlamentti hyväksyi Euroopan uuden viranomaisvalvontarakenteen. Jo ensi vuoden alusta toteutettavalla uudistuksella korjataan valvonnan puutteita. Makrovalvonta paranee, kun perustetaan Euroopan järjestelmäriskikomitea. Sen avulla varmistetaan systeemisten riskien seuranta ja hallinta. Lisäksi mikrovalvontaan perustetaan uudet EU-valvontaviranomaiset pankki- ja vakuutusyhtiöille sekä arvopaperimarkkinoille. Nämä vahvistavat yli kansallisten rajojen toimivien rahoitusmarkkinoiden ja -laitosten valvontaa ja erityisesti mahdollisten ongelmien selvittelyä.
Maksut ja verot
Finanssikriisi aiheutti suuria kustannuksia useille eri maille. Meillä onneksi ei tarvinnut tukeutua valtion apuun. Julkinen tuki on ollut massiivista Yhdysvalloissa ja monessa Euroopan maassa. Finanssisektorin tukitoimiin sitoutunut pääoma on ollut Yhdysvalloissa 18, Britanniassa 20 ja Euroaluella lähes 7 prosenttia BKT:stä. Irlanti on ääriesimerkki; ennen finanssikriisiä valtion velka oli noin 20 prosenttia bruttokansantuotteesta ja maan pankkisektorien tukemisen jälkeen tämä noussee 100 prosenttiin.
Pankkisektorin tukeminen eri muodoin on aiheuttanut suuria kustannuksia useille valtioille. Vuoden 2009 loppuun mennessä kustannukset olivat yhdysvalloissa 3,6, Britanniassa 6,1 ja saksassa 4,8 prosenttia BKT:stä. Ymmärrettävää onkin, että pankkisektoria velvoitetaan maksamaan takaisin saamaansa tukea ja varautumaan mahdollisesti tulevien finanssikriisien kustannuksiin.
Kansainvälinen valuuttarahasto IMF sai toimeksiannon G20-ryhmältä selvittää erilaisia pankkiveromuotoja. Syyskuussa valuuttarahasto viimeisteli raporttinsa asiasta. Raportti menee G20 kokoukseen marraskuussa. Lisäksi maksuista on keskustelua Euroopan unionissa.
Finanssialalla on jo pantu täytäntöön tai suunnitteilla on kolmen tyyppisiä maksuja: vakausmaksu, finanssisektorivero ja transaktiovero.
Rahoitusmarkkinoiden vakausmaksu on jo toteutettu Ruotsissa. Se on tulossa voimaan ensi vuonna Britanniassa ja Saksassa sekä todennäköisesti Ranskassa. Maksun perustana on taseen velkaeriä, kuten Ruotsissa, Britanniassa ja Saksassa, tai riskipainotettuja saamisia, kuten Ranska suunnittelee.
Finanssisektorivero on eräänlainen arvonlisävero toimialalle. Veropohjaksi on hahmoteltu erilaisia variaatioita finanssiyrityksen palkkojen ja voittojen yhdistelmästä. Vaikka finanssisektorivero on ollut muita pankkimaksu- ja veroehdotuksia vähemmän julkisuudessa esillä, on taustakeskustelujen ja valmistelujen perusteella ounasteltavissa sen tulevan voimaan muodossa tai toisessa.
Rahoitustransaktiovero on sukua vähän väliä päätään nostavalle Tobin-verolle. Se on varsin houkuttelevan oloinen, sillä vero kohdistuisi suuriin volyymeihin ja olisi transaktiota kohti hyvin pieni. Kuitenkin useat asiantuntijat pitävät tätä veromuotoa vaikeasti toteutettavana, haitallisia sivuvaikutuksia aiheuttavana ja johdonmukaisten verotusperiaatteiden vastaisena. Tästäkin huolimatta transaktioverolle löytyy kannattajia ja mm. Saksa ja Ranska ajavat asiaa eteenpäin.
Sääntely
Finanssitoimialalle tulee lisää sääntelyä. Basel-säännökset ovat kehittyneet. 1980-luvun lopulla säädettiin ensimmäiset luottoriskiin suhteutetut vakavaraisuusvaatimukset. Vuosikymmen sitten näitä kehitettiin ja Basel II:een otettiin mukaan operatiivinen riski sekä lisättiin valvojan harkintaa ja markkinakurin vaatimuksia. Tuoreen Basel III:n vakavaraisuusmääräykset edellyttävät rahalaitoksien lisäävän oikeaa omaa pääomaa, asettavat ehdottoman rajan rahalaitoksien velkaantumiselle sekä taseen kasvulle ja vaativat aiempaa vahvempaa rahoitusasemaa.
Uudet vakavaraisuusmääräykset eivät muuta vähimmäisvakavaraisuuden 8 prosentin rajaa. Sen sijaan oman pääoman laatuvaatimukset kiristyvät ja pankeilta edellytetään vähimmäisvaatimuksen ylittävien pääomapuskureiden pitämistä. Omien pääomien on oltava käytettävissä rahalaitoksen tappioiden kattamiseen. Oikean oman pääoman määrää on nostettava 2 prosentista siirtymäaikana 7 prosenttiin.
Rahalaitoksille asetettava uusi velkaantumisen ja taseen kasvun katto, vähimmäisomavaraisuusvaatimus, perustuu oikeisiin, riskikorjaamattomiin taselukuihin. Se on perälauta siltä varalta, että riskipainotetut vähimmäisvakavaraisuuslaskelmat antaisivat mahdollisuuden liialliseen velkaantumiseen, kuten kävi finanssikriisissä usealle rahalaitokselle. Kääntäen tarkastellen pankilla on oltava riittävä oma pääoma, jotta taseen varallisuuserien pienet muutokset eivät söisi sitä.
Rahoitusasemaa vahvistetaan kahdella uudella kvantitatiivisella vaatimuksella. Ensinnäkin maksuvalmiusvaatimuksen avulla varmistetaan, että pankilla on hyvin likvidejä varoja kattamaan raju, lyhytaikainen rahoitusmarkkinoiden häiriö. Toiseksi, pysyvä varainhankintavaatimus vähentää rahalaitoksen riippuvuutta lyhytaikaisesta rahoituksesta.
Kiristyvän finanssisääntelyn vaikutuksia
Valvonnan uudistaminen vaikuttaa erityisesti ylikansallisten ja koko järjestelmää koskevien ongelmien ratkaisemiseen. Valvontavastuu ja -toiminta säilyvät kansallisina ja kunkin maan omalla finanssivalvontaviranomaisella.
Uudet vakausmaksut ja pankkiverot rasittavat rahoitustoimialan kannattavuutta. Jo nyt on nähtävissä, että siihen tulee lisäpainetta, koska rahoitusalalla on ylikapasiteettia, pankkikilpailu pysyy tiukkana ja matalat korot syövät kannattavuutta. Rahoitusasemaan liittyvät vaatimukset suosivat talletushankintaa ja sen johdosta silläkin puolella on nähtävissä kovan kilpailun vuoksi heikkenevä kannattavuus, kun pankit joutuvat maksamaan talletuksille korkeampaa korkoa.
Kilpailuasema rahoitustoimialalla myös muuttuu. Hyvin asiansa hoitaneet pankit vahvistavat kilpailuasemaansa silloin, kun kilpailijat joutuvat täyttämään uusia vaatimuksia. Kun Suomessa toimivien pankkien vakavaraisuus on vahva ja maksuvalmiusvaatimuksetkin toteutettavissa siirtymäaikana, ovat ne tässä uuden sääntelyn maailmassa voittajia.
Rakennemuutoksia tulee tapahtumaan toimialalla. Investointipankkitoiminta ja erityisesti sijoitus- ja välitystoiminta eli ns. trading heikkenee, koska sen toiminnan laskennalliset riskipainot kasvavat ja edellyttävät siten huomattavasti lisää omaa pääomaa. Erityisrahoituslaitosten asemaan tulee haasteita, erityisesti vähäriskistä luotonantoa harjoittaville, sillä vähimmäisomavaraisuusvaade rasittaa niiden liiketoimintaa. Perinteinen yleispankkitoiminta, jossa on vahva paino vähittäispankkitoiminnalla saa suhteellista etua, koska vaatimukset tullevat suosimaan niitä tai ainakin vähemmän rasittamaan niitä kuin muun tyyppisiä toimijoita.
Kokonaistaloudelliset nettovaikutukset ovat pitkällä aikavälillä myönteisiä, sillä finanssikriisin toteutumisen todennäköisyys ja näistä aiheutuvat kustannukset pienenevät. Näin on myös niissä maissa ja niillä rahoitusmarkkinoilla, joissa finanssikriisi vältettiin. Esimerkiksi Kanadassa, jonka pankkitoiminta pysyi vahvana, on tehty keskuspankin toimesta tutkimus, jonka perusteella kansainvälisesti toteutettavat alan sääntelyuudistukset hyödyttävät merkittävästi myös Kanadan taloutta. Sääntely, valvonta ja pankkiverotkin tehdään ja mitoitetaan niin, että ne ovat pidemmällä aikavälillä kaikkien hyväksi.
Sääntely ja viranomaisvalvonta ovat tärkeitä varmistamaan rahoitusmarkkinoiden toiminnan kaikissa oloissa. Tämä ei kuitenkaan riitä, vaan tarvitaan rahalaitosten oman toiminnan osalta hyvä hallintotapa. Liiketoiminnan hyvästä hoitamisesta ja onnistumisesta vastuun kuitenkin lopulta kantavat aina pankin johto ja hallintoelimet sekä omistajat. Näiden on tunnettava rahalaitoksensa toiminnassa otettavat riskit riittävästi.