Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen: Talous ja turvallisuus. Helsinki, 9.11.2015.

​Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkaraisen esitys Helsingissä 9.11.2015

 

 

 

Taloudellinen vakaus on keskeinen osa kansallista turvallisuutta. Taloudellinen vakaus sisältää sellaisia asioita kuin terve julkinen talous, vakaa hintataso sekä luotettavat ja turvalliset rahoitusmarkkinat. Paljon muutakin siihen toki kuuluu, kuten korkea työllisyys ja riittävät sosiaaliset turvaverkot. Taloudellinen vakauden ylläpitäminen edellyttää luottamusta, ennustettavuutta ja poliittista vakautta.

 

Taloudellinen vakaus voidaan menettää monesta syystä. Syy voi ulkoinen tai sisäsyntyinen. Ulkoinen syy voi olla kansainvälinen finanssikriisi, öljyn hinnan muutos, maailmankaupan supistuminen, geopolitiikka tai merkittävä luonnononnettomuus. Nämä ovat tekijöitä, joihin ei (ainakaan pienen maan) omalla talous- tai muulla politiikalla voida vaikuttaa. 

 

Yhtä usein, ellei useamminkin, syyt taloudellisen vakauden järkkymiseen löytyvät kotimaasta. Syitä voi olla monia, kuten huono hallinto, vahva erityisintressien ajaminen tai pitkäjännitteisyyden puute politiikanteossa. Näin monissa maissa on ajauduttu valtion liialliseen velkaantumiseen, korkeaan inflaatioon tai pankkikriisin kautta reaalitalouden romahtamiseen. Kärjistyneet eturistiriidat tai heikentynyt luottamus poliittisiin päättäjiin ja yhteiskunnan instituutioihin ovat pahentaneet tilannetta.

 

Näin taloudellisen vakauden menettäminen, varsinkin jos se tapahtuu sisäsyntyisistä syistä, voi järkyttää poliittista vakautta. Poliittisen vakauden järkkyminen heikentää turvallisuutta monellakin tavalla. Kansallinen päätöksentekokyky heikkenee ja kansainvälinen vaikutusvalta murenee. Pahimmassa tapauksessa maa menettää luotto-kelpoisuutensa, mikä rajoittaa talouspoliittinen suvereniteettia.

 

 

Rahoitusmarkkinoiden vakaus on keskeinen, ellei keskeisin, osa taloudellista vakautta. Syynä on se, että nykyaikaisessa taloudessa kaikki taloudellinen toiminta perustuu rahoitusmarkkinoiden häiriöttömään toimintaan. Tästä näkökulmasta katsottuna rahoitusmarkkinat ovat olennainen osa talouden infrastruktuuria.

 

Rahoitusmarkkinoiden haavoittuvuus on kehityksen myötä kasvanut. Pankit ovat tulleet paitsi ”liian suuriksi kaatumaan” myös ”liian keskinäisriippuvaisiksi kaatumaan”. Keskinäisriippuvuus syntyy pankkien ja muiden rahoitusalan toimijoiden välisistä kertautuvista velka- ja saatavasuhteista. Merkittävä osa yksityisen velkaantumisen kasvusta parin viime vuosikymmenen aikana on peräisin rahoitustoimialan keskinäisten velkojen kasvusta.

Kun puhutaan infrastruktuurista, puhutaan myös verkostovaikutuksista. Rahoitus-markkinoiden verkostovaikutukset ovat merkittävät, niin hyvässä kuin pahassa. Nykyään rahoitusmarkkinoiden verkosto kattaa koko maailman. Globaalisesti integroituneet rahoitusmarkkinat edistävät tehokkuutta ja monessa tapauksessa myös vakautta. Mutta globaalisesti integroituneet rahoitusmarkkinat ovat myös tehokkaita välittämään häiriöitä. Keskinäisriippuvuuden vuoksi yhden suuren pankin maksukyvyttömyys leviää salamannopeasti muihinkin pankkeihin, myös rajojen yli. Maksuliikenteen ja lyhytaikaisen rahoituksen halvaantuminen alkaa kylvää reaalitaloudellista tuhoa ja ensimmäisestä minuutista alkaen.

 

Rahoitusjärjestelmän tehokas ja luotettava toiminta on yhteiskunnan toimivuuden keskeinen perusta. Se on yhteiskunnan verenkierto ja jos tässä on pieniäkin tukoksia tai ongelmia, voivat häiriöstä vakavasti kärsiä yhteiskunnan elintärkeät osat. Finanssimarkkinoiden on pystyttävä toimimaan kaikissa oloissa.

 

Historiallinen kokemus osoittaa, että rahoituskriisin synnyttämä taantuma on syvempi ja pitkäkestoisempi kuin muista syistä syntyneet taantumat. Rahoituskriisin aikana omaisuushinnat alenevat, mikä alentaa kulutusta ja investointeja. Luoton saatavuus kiristyy, mikä vaikeuttaa normaalia liiketoimintaa ja siirtää investointihankkeita pitemmälle. Epävarmuuden kasvu alentaa luotonkysyntää. Säästäminen lisääntyy, kun aletaan varautua vielä huonompiin aikoihin.

 

 

Rahoitusjärjestelmän tärkeyden johdosta finanssimarkkinoilla on varauduttava kaikkiin mahdollisiin häiriöihin. Se on keskeinen kansallisen huoltovarmuuden alue. Huoltovarmuuskeskuksen kanssa hyvässä yhteistoiminnassa Suomen Pankki on järjestä-nyt finanssialan kriisiharjoituksia säännöllisesti noin viiden vuoden välein. Edellinen Finanssialan toimintaharjoitus ”FATO 2009” järjestettiin syksyllä 2009. Siihen osallistui yli 70 organisaatiota ja toistatuhatta ihmistä.

 

Seuraava Finanssialan toimintaharjoitus ”FATO 2015” on parhaillaan käynnissä. Harjoitus on jaettu kolmeen osaan: ennakkotehtäviin, varsinaiseen toimintapäivään sekä toimintapäivän jälkeiseen pienryhmätoimintaan. Sen aikana analysoidaan harjoituksen kokemuksia ja lopputuloksia systeemisestä näkökulmasta. Harjoitus päättyy marraskuun lopulla.

 

Harjoituksen tavoitteena on testata finanssialan toimijoiden jatkuvuusjärjestelyjä ja varautumista vakaviin häiriötilanteisiin.

 

FATO-harjoituksen ennakkotehtävissä keskeisessä roolissa oli kansainvälisen geopoliittisen tilanteen eskaloituminen yhdistettyinä valtioiden velkaantumiseen, pakolaisongelmaan, työttömyyden kasvuun, terroritekoihin ja kyberhyökkäyksiin. Vahvan kansainvälisen likviditeetin ansiosta korot edelleen laskivat kunnes äkilliset ja vakavat geopoliittiset tapahtumat saivat pääomamarkkinat ja pörssikurssit syöksyyn.

 

Pankkien kohdalla vakavaraisuusvaikutukset jäivät varsin pieniksi johtuen korkeasta aloitustasosta. Vastaajat luottivat siihen, että omat toimenpiteet ovat riittävät tilan-teen vakauttamiseen oman pankin tai vakuutusyhtiön kannalta. Makrotasolta katsottuna tilanne on kuitenkin hankalampi. Jos kaikki toimivat ennakkosuunnitelmiensa mukaan, niin kaikki yrityskohtaiset toimenpiteet eivät voi toteutua.

 

FATO-harjoituksen toimintapäivän skenaariossa painottuivat infrastruktuuriin liittyvät häiriöt ja kyberhäirinnän eri osa-alueet. Finanssialan palvelujen turvaamiseksi sähkönsaannin, kansainvälisten tietoliikenneyhteyksien ja viestintäyhteyksien varmistaminen on ensisijaisen tärkeää.

 

Harjoitus osoitti, että jo yhden päivän mittainen katkos kansainvälisissä tietoliikenneyhteyksissä pysäyttää finanssialan keskeiset palvelut: korttimaksamisen, maksuliikenteen, arvopaperiselvityksen ja kaupankäynnin sekä käteisen rahan jakelun Suomessa.

 

Toimintapäivän skenaariossa testattiin myös finanssialan toimijoiden varautumista erilaisiin kyber- ja hybridiuhkiin, kuten palvelunestohyökkäyksiin, tietomurtoihin sekä väärän tiedon ja paniikin levittämiseen markkinoille. Tällaisissa tilanteissa sujuva yhteistyö toimijoiden ja viranomaisten välillä on tärkeää. Oikean ja kattavan tilanne-kuvan muodostamiseksi on oltava roolit ja vastuut sekä sovitut menettelyt etukäteen mietittynä. Oikea-aikaisen ja tarkoin mietityn viestinnän rooli korostuu. Monilla rahoitusmarkkinoiden toimijoilla varautuminen kyberuhkiin on kohtuullisen korkea-tasoista ja häiriötilanteissa yhteistyöstä Kyberturvallisuuskeskuksen kanssa on kokemusta.

 

Harjoituksessa yleinen tilannekuva jaettiin harjoitussimulaattorin kautta. Todellisessa tilanteessa tilannekuvan rakentamiseen ja jakamiseen ei ole käytössä tällaisia työ-kaluja. Viranomaisten kesken olisi määriteltävä, kuka koordinoi tilannetta ja koostaa ja jakaa tilannekuvaa viranomaisten sekä toimijoiden kesken. FATO -harjoitus on sovitettu ajallisesti yhteen myöhemmin alkavan valtionhallinnon valmiusharjoituksen (VALHA) kanssa, mikä tekee mahdolliseksi hyödyntää jälkimmäisessä FATO-harjoituksen tuloksia. 

 

Noin viiden vuoden välein tapahtuvan harjoituksen harjoitusväli on pitkä. Olisi harkittava harjoitusfrekvenssin lisäämistä. Olisi myös hyvä harkita Suomen rajojen ulkopuolella olevien toimijoiden kytkemistä mukaan harjoitukseen. Tällaisia tahoja voisivat olla esimerkiksi EKP ja EBA Clearing. EKP operoi euromääristen suurten maksujen reaali-aikaista maksujärjestelmää (Target 2). Pankkien omistama EBA Clearing tuot-taa erilaisia eurooppalaiseen maksuinfrastruktuuriin liittyviä ratkaisuja.

 

 

Osallistuin maaliskuussa 2010 Kajaanissa järjestettyyn turvallisuuspolitiikan seminaariin, jonne minut oli kutsuttu puhumaan aiheesta ”Talous osana kansallista turvallisuutta”¹. Esitykseni lopuksi tiivistin aiheeni muutamaan keskeiseen asiaan. Ne olivat: 

 

- Hyvä taloudenpito on kansallisen turvallisuuden – ja itsenäisyyden – välttämätön edellytys.

- Turvallisuutta vahvistava talouspolitiikka on mahdollista vain kansainvälisenä yhteistyönä.

- Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa taloudellisen turvallisuuden prioriteetit ovat julkisen talouden palauttaminen pitkän päälle kestävälle perustalle ja kansainvälisten yhteistyörakenteiden vahvistaminen talouspolitiikassa yleensä ja rahoitusvalvonnan alalla erityisesti.

 

Voin allekirjoittaa nämä johtopäätökset tänäkin päivänä, viisi ja puoli vuotta myöhemmin.

 

Suomen talous näyttää nyt olevan huonommassa kunnossa kuin viisi ja puoli vuotta sitten. Suunta on saatava käännetyksi jo oman turvallisuutemme (ja itsenäisyytemme) vuoksi.

 

Keskinäisriippuvuuksien maailmassa meille on tärkeää, että myös muut maat pitävät taloutensa hyvässä kunnossa. Euroalueen kriisi osoittaa, että näin ei aina ole tehty. Reaktiona kriisiin Euroopan unionissa on tehty joukko uudistuksia, joiden tarkoituksena on edistää hyvää taloudenpitoa. Esimerkkeinä voi mainita finanssipoliittisten sääntöjen vahvistamisen, menettelyt makrotaloudellisten epätasapainojen rajoittamiseksi, makrovakauspolitiikan ja pankkiunionin pystyttämisen.

 

Maaliskuussa 2010 en olisi arvannut, että viisi vuotta myöhemmin euroalueella on siirrytty yhteiseen pankkivalvontaan ja luotu pankkien kriisinratkaisumekanismi. Nyt pankkiunionia ollaan viimeistelemässä, mihin jollakin aikavälillä kuuluu myös yhteisen talletusvakuutusjärjestelmän pysyttäminen.

 

 

Euroopassa talous- ja rahoituskriisien sarja on saanut jatkokseen pakolaiskriisin, jolla on turvallisuuspoliittisia mutta myös taloudellisia vaikutuksia. Nyt jos koskaan tarvittaisiin päättäväisyyttä ja poliittista yhtenäisyyttä, mitä ei tällä hetkellä laajemmin ole tarjolla.

 

Meillä on kyllästymiseen asti puhuttu EMU:n valuvioista ja varoitettu liittovaltiokehityksestä. Schengen-sopimuksen valuvioista on puhuttu vähemmän. Jos Schengen-sopimusta laadittaessa esillä olisi ollut vakavasti otettava uhkakuva suurista pakolaisvirroista, luulenpa, että silloin olisi löytynyt halukkuutta yhteisen rajavalvonnan ja yhteisen pakolaispolitiikan luomiselle. Sille olisi löytynyt myös kansalaisten tuki ja sitä kautta maksuhalukkuus siitä huolimatta, että se olisi tuonut mukanaan liittovaltio-elementin koko EU-tasolle. Nyt poliittinen yhtenäisyys puuttuu, mikä tekee ongelman ratkaisemisen vaikeaksi.

 

Rahoituskriisien ja poliittisen kehityksen välillä on yhteys. Saksalaiset taloustutkijat Manuel Funke, Moritz Scularik ja Christoph Trebesch ovat äskettäin julkaisseet tutkimuksen, jossa osoitetaan, että rahoituskriisien aikaansaamat taantumat lisäävät puoluepoliittista hajaannusta ja poliittista epävarmuutta.² Tämä ilmenee oikeistopopulisisten ja nationalististen puolueiden kannatuksen kasvuna. Muiden syiden aiheuttamilla taantumilla tällaista vaikutusta ei näytä olevan. Tutkimus perustuu aineistoon, johon on koottu tiedot taantuman aikana pidettyjen vaalien (800 kpl) tuloksista 20 kehittyneessä maassa 140 vuoden aikana.

 

Puoluepoliittinen hajaannuksen ja poliittisen epävarmuuden kasvun seurauksena poliittinen päätöksentekokyky heikkenee.  Epävarmuus tulevaisuudesta sumenee, mikä karkottaa investointeja. Tämä koskee euroalueen lisäksi myös muita EU-maita ja useita maita EU:n ulkopuolellakin.

 

EU:n näkökulmasta edessä näyttää olevan kolme vaihtoehtoista polkua: syvenevän integraation polku, eteenpäin rämpimisen (muddling through) polku ja disintegraation polku.  Jokainen voi tykönään miettiä, millaiset uhkakuva turvallisuuden kannalta kuhunkin polkuun liittyy. Brysseliläisen ajatuspaja European Policy Centren johtajan Janis Emmanoulidisn mukaan muddling through on todennäköisin, vaikkakaan ei toivottavin.³

 

Lopuksi totean, että suuri osa kansalliseen turvallisuuteen vaikuttavista asioista johtuu ulkopuolisista tekijöistä ja tekijöistä, joihin emme voi suoraan vaikuttaa. Siksi korostan, että turvallisuutta vahvistava talouspolitiikka edellyttää kansainvälistä yhteistyötä.

 

Suomen asennoitumista Euroopan Talous- ja rahaliiton kehittämisessä arvioitiin vastikään asiantuntijatyöryhmässä. Tämän raportin esittelytilaisuuden aloituskalvon eteläpohjalainen sananlasku sopii hyvin tähän paikkaan: ”Pahan ilman lintu sanoo, että tuulee väärästä suunnasta. Hyväuskoinen odottaa, että suunta muuttuu. Säädä sinä sillä aikaa purjeet kohdallensa, ja anna mennä.”

 

---

Tähän esitykseen liittyvästä valmistelusta kiitän Suomen Pankin johtokunnan neuvonantajaa, tohtori Antti Suvantoa, joka syksyllä 2015 johti myös tekstissä edellä mainittua Valtiovarainministeriön asettamaa Talous- ja rahaliiton kehittämistarpeita arvioivaa asiantuntijatyöryhmää. 

 

Lähdeviittaukset:

¹ Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen: Talous osana kansallista turvallisuutta. Turvallisuuspolitiikan semi-naari, Kajaani 27.3.2010, http://www.suomenpankki.fi/fi/suomen_pankki/ajankohtaista/puheet/pages/ph_puhe_100327.aspx

² Manuel Funke, Moritz Schularick and Christoph Trebesch, “Going to extremes: Politics after financial crises, 1870‐2014”, CEPR Discussion Paper No. 10884, October 2015.

³ Janis A. Emmanouilidis, “Europe’s reactive and protective muddling through: the results of a summit in fire-fighting mode”, Post-Summit Analysis, Eurpean Policy Center, 19 October 2015.