Chefdirektör Erkki Liikanen
Finlands Bank
Centralbankernas roll i framtiden
På Riksbankens 350-årsjubileumskonferens, Stockholm 25.5.2018
Centralbankernas roll i framtiden
Jag vill tacka Riksbanken och Stefan Ingves för inbjudan. För oss på Finlands Bank är Riksbanken en mycket nära samarbetspartner. Vi har en lång gemensam historia att se tillbaka på. Riksbanken är den äldsta – och Finlands Bank den fjärde äldsta – av de centralbanker som är verksamma i dag.
Under de första 140 åren av sin existens var Riksens Ständers Bank också centralbank för Finland. Sedan 1811, då Finland fick sin egen centralbank, har Riksbanken i mångt och mycket varit en förebild för Finlands Banks verksamhet. Till exempel Finlands Banks juridiska ställning som riksdagens bank är ett direkt arv från Riksbankens ställning.
Centralbankernas uppgifter har under tidens lopp genomgått en lång rad grundläggande förändringar. Tyngdpunkten i centralbankernas verksamhet har flyttats flera gånger på grund av brytningar inom växelkurssystemen, finanskriser och förändringar i den nationalekonomiska teorin.
När vi studerar effekterna av 2008 års stora finanskris och förändringarna i spåren av den, är det viktigt att skilja mellan mål och medel.
Uppfattningen om centralbankernas mål är i stort sett oförändrad. Före krisen, dvs. under det stora lugnet (Great Moderation), vann uppfattningen om prisstabilitet som det primära målet för centralbankerna fotfäste världen över. Det ansågs likaså att detta mål bäst kan uppnås av en självständig centralbank med ett tydligt mandat. Denna målsättning har inte förändrats fundamentalt trots krisens djup.
Även om de grundläggande målen för penningpolitiken står kvar, har medlen, dvs. centralbankernas penningpolitiska verktygslåda, utökats betydligt. Till exempel inställningen till köp av långa obligationer är numera mycket mer pragmatisk än före krisen. Andra nya inslag är de milt negativa centralbanksräntorna och den systematiska vägledningen om penningpolitiken (forward guidance). I takt med dessa förändringar har omfattningen av centralbanksverksamheten mätt med balansräkningen och betydelsen av den penningpolitiska kommunikationen från centralbankerna nått helt nya nivåer.
En stor fråga är hur bestående de nya penningpolitiska instrumenten kommer att bli: klassas de endast som verktyg för exceptionella förhållanden eller är det fråga om det "nya normala".
Det är uppenbart att detta beror på omständigheterna särskilt i två avseenden: För det första efterfrågan på marknadslikviditet. För det andra på den neutrala räntenivån: kommer räntan under en längre tid att ligga kvar på den historiskt låga nivå som har rått under de senaste åren.
Om det "nya normala" i världsekonomin också framöver kännetecknas av riskaversion hos investerarna och därmed hög likviditetspreferens, och om ökningstakten i produktiviteten blir mycket svag under en längre tid, kommer de exceptionella penningpolitiska förhållandena att bli långvariga.
Men detta är inget önskvärt scenario: en sund riskaptit hos investerarna och en stigande produktivitetstillväxt som närmar sig det historiska genomsnittet skulle hjälpa centralbankerna att återuppta sina traditionella verksamhetsformer – åtminstone fram till det eventuella utbrottet av följande finanskris.
Vi bör givetvis inte betrakta frågan enbart ur ett snävt penningpolitiskt perspektiv. Också med tanke på välfärden i samhället är det önskvärt att investerarna är villiga att göra långsiktiga industriella investeringar och att produktivitetstillväxten återhämtar sig.
Fastän fokus för centralbankernas verksamhet alltjämt – också efter krisen – ligger på att uppnå och upprätthålla prisstabilitet, har omsorgen om den finansiella stabiliteten på nytt accentuerats. Penningpolitiken och den finansiella stabiliteten upplevs efter krisen ha tagit ett steg närmare varandra.
En välfungerande penningpolitik är möjlig endast om banksystemet är sunt och finansmarknaden stabil. Penningpolitiska misstag kan å andra sidan äventyra den finansiella stabiliteten och på så sätt förorsaka skada. Det behövs samarbete mellan centralbankerna, de finansiella tillsynsmyndigheterna och lagberedningen för att upprätthålla den finansiella stabiliteten.
Behovet av nära samarbete är störst inom makrotillsynsområdet. Dess växelverkan med penningpolitiken är tydlig. En lång period av expansiv penningpolitik som är inriktad på att uppnå inflationsmålet kan leda till oönskade fenomen på fastighetsmarknaden, om inte tillräckliga makrotillsynsåtgärder vidtas i tid för att uppväga situationen.
Frågan har också en institutionell aspekt. Några länder har valt att utse centralbanken till makrotillsynsmyndighet. Det har sina klara fördelar. Den kan också medföra en risk att makrotillsynspolitiken under självständiga centralbankers ledning fjärmar sig från den övriga ekonomiska politiken, som den också har kopplingar till.
En makrotillsynspolitik som är fullständigt separat från centralbanken kan å andra sidan leda till passivitet i politiken, om bägge parterna väntar sig att den andra parten ska vidta åtgärder, som sedan sätts in alltför sent.
I Finland är det Finansinspektionen (FIN-FSA) som är makrotillsynsmyndighet, och makrotillsynsbesluten fattas av Finansinspektionens direktion. Finansinspektionens direktion har en sammansättning som garanterar att makrotillsynspolitiken i Finland utövas i samarbete mellan olika myndigheter. Direktionsordföranden för Finansinspektionen har alltid utsetts bland Finlands Banks direktionsmedlemmar. Finansministeriet och social- och hälsovårdsministeriet har också var sin representant i direktionen. Till det kommer ytterligare 2–3 oberoende medlemmar.
Makrotillsynsbesluten ska enligt lag beredas i samarbete mellan olika myndigheter. Finlands Bank bidrar med den ekonomiska analysen och har därför i praktiken en central roll, men också de övriga myndigheternas möjligheter att påverka är tryggade.
Vi har varit nöjda med systemet, som garanterar alla relevanta myndigheters medverkan och inbördes samarbete när makrotillsynsbesluten fattas. Vi saknar självfallet fortfarande erfarenheter av systemets funktion över en hel kreditcykel, så det är för tidigt att förfalla till självbelåtenhet.
I Finland går vi som bäst mot en något stramare makrotillsynspolitik. Först när vi bildat oss en uppfattning om makrotillsynsåtgärdernas effekt och rättidiga tillämpning kan vi uttala oss om hur väl våra institutioner fungerar i praktiken.
Modern bankverksamhet är ofta internationell. Det gäller såväl bankernas affärsverksamhet som deras bolagsstruktur. Följaktligen har också myndigheternas åtgärder oundvikligen en internationell dimension.
Riksbanken har en lång erfarenhet av internationellt samarbete inom bankregleringen. Det gäller inte minst min kollega Stefan Ingves, som är en av de mest erkända experterna inom området. Han har länge med framgång verkat som ordförande för Baselkommittén för banktillsyn (Basel Committee on Banking Supervision). Baselkommitténs rekommendationer till globala regler bildar det oersättliga underlaget för utveckling av det internationella regelverket.
Utöver gemensamma normer behövs dock allt oftare också samarbete inte bara när reglerna utformas utan också när de genomförs och när efterlevnaden av dem övervakas.
Under dessa förhållanden är det naturligt och önskvärt att utvecklingen inom banktillsynen, resolutionssystemen för banker och insättningsgarantin går i en internationell riktning. Åtminstone Finland skulle gärna se de övriga nordiska länderna som medlemmar i EU:s bankunion. Detta skulle trygga lika verksamhetsvillkor för bankerna på den långt integrerade nordiska marknaden.
Det är viktigt att inse att det inte bara är finanskrisen som ligger bakom den pågående nyordningen i världen. Också hela medieomvärlden och den politiska kulturen har förändrats under de senaste åren. Detta återspeglas också i centralbankernas verksamhetsvillkor.
I den "gamla världen" innebar centralbankernas redovisningsskyldighet framför allt bankens formella relation till de politiska beslutsfattarna, bankfullmäktige, riksdag och regering. Det räcker inte långt i den rådande kommunikationsmiljön och politiska omvärlden. Samtiden ställs centralbankerna inför nya utmaningar.
I dag krävs större öppenhet, ökad kommunikation och växelverkan med medborgarsamhället av centralbankerna. Den formella politiska redovisningsskyldigheten är givetvis ytterst viktig, men den är inte tillräcklig för att bevara allmänhetens förtroende för centralbankerna.
Förtroendet för centralbanken är viktigt för att banken ska kunna driva en lyckad penningpolitik.
Centralbanken kan också ha en viktig roll i den inhemska ekonomisk-politiska debatten i två avseenden. Å ena sidan kan centralbankens ekonomer ge sin opartiska analys av de svåraste ekonomiska utmaningarna och å andra sidan berätta med vilka medel, enligt ekonomisk forskning, de mål bäst kan uppnås som de valda beslutsfattarna bestämt.
I egenskap av opartisk expert kan centralbanken bidra till den ekonomisk-politiska debatten samtidigt som den visar sitt samhällsengagemang i hemlandet.
För Finlands del kan jag konstatera att centralbankens välbalanserade analyser har varit mycket efterfrågade under de senaste åren, då Finlands samhällsekonomi brottades med recession och svag tillväxt. Man brukar säga att centralbankens medverkan också har haft en positiv inverkan på den ekonomisk-politiska diskussion och arbetsmarknadsdebatt som förts i Finland.
Avslutningsvis några ord om sedlar och mynt. Centralbankerna inledde sin verksamhet med att ge ut sedlar, och kontantförsörjningen har i 350 års tid bildat grunden för deras verksamhet. Det har redan länge siats kring att kontanter i fysisk form kommer att försvinna – den store svenske ekonomen Knut Wicksell skrev redan för hundra år sedan om den kontantlösa "rena kreditekonomin". Hittills har dock kontanter varit en nödvändig del av betalningssystemet.
Den tekniska utvecklingen har banat väg för en situation där det sedelfria samhället nu för första gången är en realistisk möjlighet. Det kan hända att det på litet längre sikt inte ens är en "möjlighet" utan ett tekniskt imperativ – åtminstone om inte regelverk står i vägen för detta.
Sverige har kommit mycket långt i denna utveckling. Betalningssystemen i andra nordiska länder påminner mycket om det svenska betalningssystemet. I euroområdet som helhet har den utelöpande sedelvolymen hittills ökat.
Med tanke på situationen i Sverige är det naturligt att Riksbanken aktivt har tagit del i diskussionen om framtida alternativ till kontanter. Här stöter vi på några fundamentala frågor inom den monetära ekonomin:
Bör tillgången och användbarheten av kontanter i fysisk form garanteras på lagstiftningsväg också på lång sikt? Om elektroniska pengar helt kan tränga undan kontanter, bör centralbanken då sälla sig till skaran av elektroniska utgivare och tillhandahålla centralbankspengar i elektronisk form också för den stora allmänheten? Vilken betydelse har begreppet lagligt betalningsmedel i en samhällsekonomi som helt saknar kontanter?
En del av ekonomerna ser gärna att kontanterna försvinner. Förklaringen är att detta åtminstone i teorin skulle slopa "nollgränsen" för räntorna. Denna nollgräns har efter krisen begränsat penningpolitiken och tvingat centralbankerna till nya verksamhetsformer. Om sedlar som investeringsalternativ försvinner, får centralbankerna kanske större frihet att använda sitt favoritinstrument, den korta räntan, effektivare än hittills.
Många olösta frågor återstår dock ännu vad gäller kontanternas framtid. Hit hör bland annat specialgruppernas ställning i betalningssystemet, betalningssystemets motståndskraft mot störningar och många andra detaljer.
Jag är övertygad om att samarbetet och utbytet av erfarenheter oss grannar emellan kommer att vara lika viktigt och nyttigt i fortsättningen som det har varit under de gångna decennierna.