Johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen
Suomen Pankki
Puhe Finanssivalvonnan seminaarissa “The 7th FIN-FSA Conference on EU Regulation and Supervision – focusing on household indebtedness and macroprudential stability”
Helsinki, 28.11.2018
(esityskalvot pdf)
VAKAUS, VELKAANTUNEISUUS JA TALOUDEN KASVU
Tarkastelen kotitalouksien velkaantumista, rahoitusvakautta ja talouden kasvua kolmesta näkökulmasta:
- ensin makrovakauspolitiikan tavoitteiden ja toimien kannalta,
- toiseksi kaupungistumisen ja asuntomarkkinoiden alueellisen eriytymisen näkökulmasta,
- ja kolmanneksi sitä, miksi kotitalouksien velkaantumisesta on syytä olla huolissaan.
Makrovakauspolitiikan kaksi ulottuvuutta: vakaus ja kasvu
Finanssikriisit tulevat yhteiskunnalle kalliiksi. Kriisien vaikutukset ulottuvat laajalle ja kestävät pitkään. Runsaat 10 vuotta sitten puhjennut globaali finanssikriisi ja sitä seurannut euroalueen velkakriisi ovat tästä viimeisin varoittava esimerkki.
[Dia 2: Finanssikriisit aiheuttavat suuria taloudellisia menetyksiä: todennäköisyyttä ja vaikutuksia pienennettävä ennalta]
Finanssikriisin varjo on ollut pitkä. Kriisin aiheuttamat kokonaistuotannon menetykset ovat olleet Euroopassa kokonaisuutena mittavat. Reaalitalouden kehitys jatkui pitkään vaimeana kriisiä edeltäneeseen trendiin verrattuna. Lisäksi tukitoimet pankkisektorille olivat huomattavat.
Moni meistä on kokenut Suomen 90-luvun alun laman ja pankkikriisin. Pankkien luottotappiot ja valtion pankkituki kasvoivat kriisissä yli kymmeneen prosenttiin maamme bruttokansantuotteesta. Asuntojen hinnat puolittuivat. Lisäksi romahdus Helsingin pörssissä oli rajumpi kuin muissa Pohjoismaissa. Meillä kurssit laskivat kriisivuosina 70 % ja pankkiosakkeet jopa 90 %.
Pankkisektorilla työskenteli ennen kriisiä runsaat 50 000 henkilöä. Kriisin jälkeen vuonna 1997 työntekijöitä oli jäljellä 25 000. Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenal, jota kutsutaan myös roskapankiksi, työllisti aikanaan 700 henkilöä ja se on edelleen toiminnassa.
Maksetuista pankkituista, jotka olivat yhteensä noin 6 miljardia euroa, saatiin lopulta suurin osa takaisin, mutta epäsuorat kokonaistuotannon menetykset yhteiskunnalle olivat moninkertaiset. Suomen pankkikriisiä voidaankin monella mittarilla pitää yhtenä läntisen maailman pahimmista.
Miksi finanssikriisien estäminen on niin vaikeaa?
Syitä on monia, mutta rahoitusjärjestelmä ja talous näyttävät usein erityisen vahvoilta juuri ennen kriisiä. Pankit tekevät hyvää tulosta, osakekurssit nousevat, talous kasvaa ja työttömyys vähenee. Ei ole helppoa ”viedä boolimaljaa pois, kun juhlat ovat parhaimmillaan”. Vahvana on myös edelleen ajatus, että ”this time is different”. Uskotaan tai uskotellaan, että suotuisat luvut heijastavat talouden vahvuutta eivätkä pinnan alla kasautuvia riskejä.
Pankkivalvojat valvovat ensisijaisesti yksittäisten rahoituslaitosten riskinottoa ja säädösten noudattamista. Voidaan puhua mikrovalvonnasta. Ennen globaalia finanssikriisiä yksittäisten rahoituslaitosten valvonnassa ei kiinnitetty riittävästi huomiota koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaaviin riskeihin. ”Ei nähty metsää puilta.” Järjestelmäriskien torjuntaan ei aiemmin myöskään ollut mandaattia, riittäviä analyysimenetelmiä tai politiikkavälineitä.
Keskuspankin päätehtävä on perinteisesti ollut hintavakaudesta huolehtiminen. Hintavakaus vallitsee silloin, kun hintatason muutoksia ei tarvitse ottaa huomioon kulutus- ja investointipäätöksiä tehtäessä. Hintavakauteen pyritään normaalioloissa keskuspankkikorkoja säätelemällä.
Yksi finanssikriisin keskeisiä opetuksia on ollut, että hintavakaus ja yksittäisten pankkien valvonta eivät riitä turvaamaan koko rahoitusjärjestelmän vakautta.
Rahoitusvakauden tavoitteena on edistää pitkän aikavälin talouskasvua pienentämällä finanssikriisien ja muiden vakavien rahoitushäiriöiden todennäköisyyttä ja vaikutuksia reaalitalouteen. Tavoite on kunnianhimoinen. Sen saavuttaminen edellyttää monien erilaisten, lyhyellä aikavälillä jopa ristiriitaisten, tavoitteiden yhteensovittamista.
Makrovakauden päätavoite on varmistaa rahoituksen häiriötön kanavoituminen reaalitalouden kasvun tueksi. Makrovakaus keskittyy vahvistamaan toimijoiden kriisinsietokykyä ja hidastamaan järjestelmätason riskien syntymistä.
Rahoitusvakaudesta on finanssikriisin jälkeen tullut keskuspankkien tehtäväkentän toinen peruspilari rahapolitiikan rinnalle. Keskuspankit yhdistävät rahoitussektorin ja reaalitalouden arvioimisen analyyttisesti ja malliperusteisesti toisiinsa ja tuottavat järjestelmätason analyysiä.
Kokonaiskuvan muodostaminen vakauden kannalta olennaisista kysymyksistä on tärkeää tilanteessa, jossa rahoitusmarkkinoiden integraatio yli kansallisten ja toimintokohtaisten rajojen haastaa perinteisen sääntelyn ja analyysityön. Omien mandaattiensa puitteissa toimiva mikro- ja makrovalvonta täydentävät toisiaan ja luovat yhdessä vahvan kokonaisuuden vakauden arvioimiseksi.
Rahapolitiikan ja yksittäisten toimijoiden valvonnan lisäksi tarvitaan välineitä, jotka on tarkoitettu rahoitusvakauden ylläpitämiseen. Niin sanotuilla makrovakausvälineillä täydennetään rahapolitiikan ja mikrovalvonnan katvealueita. Makrovakaustoimilla pyritään loiventamaan luotto- ja finanssisyklejä ja parantamaan rahoitusjärjestelmän kestävyyttä.
Suomessa makrovakausvälineillä on vahvistettu pankkien pääomapuskureita ja hillitty kotitalouksien velkaantumista asettamalla uusille asuntolainoille lainakatto suhteessa lainan reaalivakuuksiin.
Erilaiset välineet täydentävät toisiaan, eikä mikään yksittäinen väline ratkaise kaikkia ongelmia.
Suomen makrovakausvälineistöä tulisi täydentää luottojen kysyntään kohdistuvilla välineillä, jotka rajoittavat kotitalouksien velkaantumista suhteessa kotitalouden tuloihin. Tulosidonnaiset makrovakausvälineet myös jarruttaisivat noususuhdanteessa asuntojen hintojen ja luotonannon toisiaan ruokkivaa dynamiikkaa.
Makrovakausvälineiden tulisi hillitä kotitalouksien velkaantumista lainanantajasta ja lainan käyttötarkoituksesta riippumatta. Välineiden kattavuuden merkitys korostuu entisestään perinteisen pankkisektorin ulkopuolelta tulevan luotonannon kasvaessa.
Nykyinen, kaikkien vakuuksien arvoon suhteutettu lainakatto tulisi lisäksi muuttaa ostettavan asunnon hintaan suhteutetuksi rajoitteeksi. Tämä on vallitseva käytäntö monissa muissa maissa. Suomen lainakatto on väljä, koska se sallii hyvinkin suuret asuntolainat suhteessa ostettavan asunnon arvoon.
Makrovakausvälineitä koskeva päätöksenteko
Makrovakausvälineitä koskeva päätöksenteko on järjestetty EU-maissa hyvin eri tavoin. Kansallinen päätöksentekijä voi olla esimerkiksi keskuspankki tai erillinen vakauskomitea.
Suomessa makrovakausvälineitä koskevassa päätöksenteossa korostetaan laajaa viranomaisyhteistyötä. Makrovakausvälineiden käytöstä päättää Finanssivalvonnan johtokunta, jonka kokoonpano on kattava. Makrovakauspäätösten valmistelutyöhön osallistuvat asiantuntijat eri viranomaisista ja ennen päätöksentekoa kuullaan laajasti viranomaistahoja.
Laaja-alaisuus makrovakausvälineiden käyttöä koskevassa valmistelussa ja päätöksenteossa on tärkeää kattavan kokonaiskuvan muodostamiseksi. On tärkeää, että kaikki asiaankuuluvat näkökohdat otetaan huomioon. Hyvää yhteistyötä viranomaisten kesken tarvitaan ja tämä on toteutunut käytännössä hyvin.
Kaupungistuminen ja kasvun edellytykset
Kaupungistuminen (eli kaupunkiväestön osuuden kasvu) on maailmanlaajuinen megatrendi. Pitkällä aikavälillä kaupungistuminen etenee yleensä käsi kädessä talouskasvun kanssa.
Suomikin on kaupungistunut jo pitkään, mutta olemme yhä takamatkalla joihinkin muihin kehittyneisiin maihin verrattuna. Pääkaupunkiseudusta ja muista kasvukeskuksista on tullut entistä vetovoimaisempia muuhun maahan verrattuna. Kasvukeskuksissa väkiluku kasvaa, väestö on keskimääräistä nuorempaa ja kotitalouksien toimeentulo ja työllisyystilanne parempi.
Kaupunkien kasvun odotetaan jatkuvan. Kuntien välinen muuttoliike kasvattaa Suomessa etenkin suurimpia kaupunkeja ja niiden ympäryskuntia. Merkittävimmät kasvukeskukset ovat Helsinki ja muu pääkaupunkiseutu, Tampere, Turku, Oulu, Jyväskylä ja Kuopio.
[Dia 3: Vanhojen kerrostaloasuntojen hintakehitys eriytynyt asunnon koon ja sijainnin mukaan]
Asuntojen hintojen kehitys on ollut Suomessa pääosin maltillista vuoden 2009 syvän taantuman ja sitä seuranneen hitaan talouskasvun aikana. Kaupungistuminen on kuitenkin kasvattanut asuntojen hintaeroja Suomen sisällä. Alueellisilla hintaeroilla on merkitystä: ”jokaisen pitää asua jossain, mutta kukaan ei voi asua koko maassa keskimäärin”. Asuntojen hinnat ovat nousseet nopeimmin Helsingissä ja muualla pääkaupunkiseudulla. Taantuvilla alueilla asuntojen hinnat ovat laskeneet. Uusien asuntojen hinnat ovat sen sijaan nousseet sekä pääkaupunkiseudulla että muualla Suomessa.
Kaupungistumiseen liittyvä muuttoliike voi lisätä asuntomarkkinoiden epätasapainoja. Paremmat työllistymismahdollisuudet ja alhaiset korot näkyvät asuntojen hinnoissa etenkin alueilla, joilla asuntojen tarjonta ei kasva samaa tahtia kysynnän kasvun kanssa. Erityisesti pienten kaupunkiasuntojen hinnat ovat nousseet, osin sijoittajakysynnän vauhdittamana.
Asuntomarkkinoiden alueellinen eriytyminen näkyy eroina myös kotitalouksien velkaantumisessa. Asuntovelat ovat suuria etenkin kasvukeskuksissa, missä asunnot ovat kalliimpia kuin muualla Suomessa. Asuntojen hintojen nousu ja asuntoluotonannon kasvu ovat omiaan ruokkimaan toisiaan etenkin noususuhdanteessa.
Asuntojen kalleutta ja niukkuutta kasvukeskuksissa on yleisesti pidetty yhtenä työllisyyden kohenemisen ja talouskasvun pullonkauloista. On tärkeää, että omistusasuntojen ja vuokra-asuntojen markkinat ovat toimivat. Vaihtoehdot tuovat joustoa ihmisten erilaisiin elämäntilanteisiin ja asumistarpeisiin.
Samanaikainen pula työpaikoista ja työntekijöistä eli ns. kohtaanto-ongelma on pahentunut eri syistä erityisesti pääkaupunkiseudun ja muiden kasvukeskusten työmarkkinoilla.[1] Avointen työpaikkojen ja työttömien määrä on kasvanut samaan aikaan. Kohtaanto-ongelma on yksi merkki kansantalouden tuotantopotentiaalin hukkaamisesta.
Makrovakauspolitiikan yhtenä välitavoitteena on hillitä liiallista luotonannon kasvua. Asuntoluotonantoon kohdistuvat makrovakaustoimet edistävät asuntomarkkinoiden vakautta ja pienentävät vakavien asuntomarkkinahäiriöiden riskiä. Asuntomarkkinoiden vakaus ja ennustettavuus tukevat asuntojen rakentamista, asuntokauppaa ja työvoiman liikkuvuutta.
Yleisesti omaksutun näkemyksen mukaan makrovakaustoimien ensisijaiseksi tavoitteeksi ei kuitenkaan tule asettaa asuntojen hintoihin vaikuttamista sinänsä. Asuntojen hintakehitys – esimerkiksi ansiotasoon suhteutettuna – on silti tärkeä riskimittari. Asuntojen hintojen nopea nousu antaa usein varhaisen varoituksen haavoittuvuuksien kasvusta.
Miksi kotitalouksien velkaantuminen huolestuttaa?
Historia on osoittanut, että velkavetoisten nousukausien jälkeiset talouden taantumat ovat syvempiä ja pidempiä kuin muut laskukaudet. Etenkin kotitalouksien liiallinen velkaantuminen ja asuntomarkkinoiden ylikuumentuminen ovat ennakoineet finanssikriisejä.
Finanssikriisien syntyyn ja seurauksiin liittyy kuitenkin paradoksi. Kriisin puhjettua pankkien ja kansantalouden tappiot aiheutuvat lopulta pääosin yritysten vaikeuksista. Asuntolainoista pankeille suoraan aiheutuneet luottotappiot ovat sen sijaan pysyneet suhteellisen vähäisinä jopa asuntomarkkinoilla syntyneiden hintakuplien ja -romahdusten jälkeen. Näin tapahtui esimerkiksi Suomessa 90-luvun laman aikana ja monissa Euroopan maissa globaalin finanssikriisin myötä.
Mistä tämä riskien kasautumisen ja toteutumisen näennäinen epäloogisuus johtuu?
[Dia 4: Velkaantumiseen liittyvien haavoittuvuuksien kasvu noususuhdanteessa noudattaa usein samaa kaavaa]
Noususuhdanteessa luotonannon ja asuntomarkkinoiden haavoittuvuudet kasvavat, kun kuluttajien luottamus talouteen on vahvaa. Optimistiset odotukset ruokkivat asuntojen hintojen nousua, velkaantumista ja liiallista riskinottoa. Odotukset perustuvat suurelta osin lähimenneisyyden kehitykseen, jonka uskotaan jatkuvan.
[Dia 5: Kotitalouksien ennätysvelka – uhkana talouden noidankehä]
Laskusuhdanteessa kotitalouksien taloudellinen epävarmuus lisääntyy. Noususuhdanteessa otetut lainat voivat osoittautuvat kohtuuttoman suuriksi tuloihin nähden. Lisäksi asunnon arvo voi kriisitilanteessa romahtaa äkillisestikin, kuten Suomessa 90-luvun alussa. Liiallisen velkaantumisen purkaminen on sen sijaan hidasta ja kivuliasta.
Kotitalouksien voimakas velkaantuminen voimistaa laskusuhdanteessa kansantalouden negatiivista kierrettä. Talouden häiriötilanteessa kotitaloudet pitävät kiinni asunnoistaan ja pyrkivät lyhentämään asuntolainojaan säntillisesti. Samaan aikaan ne kuitenkin karsivat kulutustaan ja lisäävät säästämistään vielä pahemman päivän varalle.
Kulutuksen pienentyminen heikentää yritysten kannattavuutta. Yritykset supistavat tuotantoaan ja investointejaan sekä lomauttavat tai viime kädessä irtisanovat työtekijöitään. Kun taantuma pitkittyy, konkurssit ja työttömyys lisääntyvät etenkin suhdanneherkillä toimialoilla, kuten rakennusalalla.
Pahimmillaan noidankehä jatkuu koko kansantaloudelle haitallisena ketjureaktiona. Heikossa taloustilanteessa yritysten kyky hoitaa omia lainojaan heikkenee. Yritysasiakkaiden konkurssit aiheuttavat pankeille merkittäviä luottotappioita. Luottotappiot heikentävät pankkien vakavaraisuutta ja kykyä myöntää uusia luottoja. Luotonannon ehtyminen syventää ja pitkittää taantumaa.
Kotitalouksien velkaantuminen ei siis ole riski pelkästään kotitalouksille itsellensä tai niille luottoja myöntäneille pankeille. Kasvava velkaantuneisuus heikentää koko kansantalouden kykyä sopeutua negatiivisiin yllätyksiin.
Kuvaamani luotonannon välilliset riskit ja niiden kerrannaisvaikutukset osoittautuvat kriisitilanteessa yleensä suuremmiksi kuin pankkien suorat luottoriskit. Kerrannaisvaikutukset vahingoittavat reaalitaloutta ja rahoitusjärjestelmää hyvin laajasti ja pitkäaikaisesti.
[Dia 6: Kotitalouksien velkaantuneisuus suurta ja kasvanut pitkään suhteessa tuloihin ja kansantalouden kokoon]
Suomalaisten kotitalouksien velka on kasvanut ennätyksellisen suureksi. Velkaantuneisuus on kasvanut lähes yhtäjaksoisesti 1990-luvun lopulta lähtien. Velat ovat kaksinkertaistuneet kotitalouksien käytettävissä olevan tuloon ja Suomen kansantalouden kokoon verrattuna. Velkaantuminen jatkui myös 2010-luvun pitkällisen taantuman aikana.
Velat ovat jakautuneet hyvin epätasaisesti kotitalouksien kesken. Huomattava osa velasta on kasautunut tuloihinsa nähden eniten velkaantuneille kotitalouksille. Velkaantuneet kotitaloudet ovat muita alttiimpia pienentämään kulutusmenojaan talousvaikeuksien uhatessa.
Valtaosa kotitalouksien lainoista on vaihtuvakorkoisia. Siksi kotitalouksien kyky hoitaa velkaansa ja ylläpitää aiempaa kulutustaan voi joutua koetukselle myös noususuhdanteessa, kun korot nousevat ja velanhoitomenot kasvavat.
Esimerkiksi laina-ajaltaan kiinteän, 25 vuoden pituisen lainan kuukausierä kasvaa runsaan neljänneksen (lainan koosta riippumatta), jos lainan korko nousee yhdestä kolmeen prosenttiin. 200 000 euron suuruisen lainan tapauksessa velanhoitomenojen kasvu on lähes 200 euroa kuukaudessa ja yli 2 300 euroa vuodessa.
Korkotason mahdolliseen nousuun on syytä varautua jo lainanottohetkellä. Tärkein keino suojautua korkoriskiltä on mitoittaa lainamäärä stressatun maksuvara-arvion mukaan.
Kotitalouksien velkaantuneisuutta ovat 2000-luvulla kasvattaneet etenkin asumiseen liittyvät suuret ja pitkäaikaiset lainat. Yhä suurempi osa kotitalouksien asumiseen liittyvästä velasta on muodollisesti asunto-osakeyhtiöiden velkaa. Kotitaloudet ja muut osakkaat ovat yhdessä vastuussa taloyhtiölainojen takaisinmaksusta.
Valtaosa taloyhtiölainoista on omistusasunnoissa asuvien kotitalouksien harteilla. Taloyhtiölainojen merkitys on kuitenkin kasvanut myös ammattimaisten sijoittajien velkavipuna.
Taloyhtiölainojen kasvu, näihin lainoihin liittyvä piilevä taloyhtiön osakkaiden yhteisvastuu ja velalla rahoitetun asuntosijoittamisen lisääntyminen ovat muuttaneet asuntorahoituksen luonnetta. Sijoittajien suuri omistusosuus uusissa taloyhtiöissä lisää pankkien luotonannon keskittymäriskejä verrattuna tilanteeseen, jossa taloyhtiön omistus on hyvin hajautunut asukkaiden kesken.
Suomen asunto-osakeyhtiöjärjestelmässä ja taloyhtiölainoissa on paljon hyvää. Taloyhtiökohtaiset lainat ovat tärkeitä, kun vanhat asunto-osakeyhtiöt tarvitsevat rahoitusta kiinteistön kunnostamista tai perusparantamista varten. Asuntokannan ikääntyessä korjausrakentamisen tarve lisääntyy. Suuri osa suomalaisten varallisuudesta on kiinni asunnoissa, joten asuntovarallisuudesta on syytä pitää huolta.
[Dia 7: Kulutusluottojen määrä kasvanut ja tarjonta monipuolistunut]
Myös kulutusluottojen määrä on viime vuosina kasvanut ja tarjonta monipuolistunut. Osa luotonannosta on valvonnan ja tilastoinnin ulkopuolella. Samaan aikaan yksityishenkilöiden maksuhäiriöt ovat lisääntyneet. Digitalisaation mahdollistamat uudet rahoituspalvelut lisäävät kotitalouksien riskiä velkaantua liiallisesti. Uudet toimintamallit ja innovaatiot ovat tärkeitä, mutta kehitys ei saa lisätä velkaantumisen lieveilmiöitä.
Oikeusministeriö julkaisi syyskuussa 2018 selvityksen positiivisia luottotietoja koskevan järjestelmän edellytyksistä. Selvityksessä puolletaan rekisterin perustamista. Suomen Pankki näkee rekisterissä monia hyötyjä. Positiivinen luottorekisteri antaisi nykyistä kattavamman ja ajantasaisemman kokonaiskuvan kotitalouksien veloista. Tämä helpottaisi lainanhakijoiden luottokelpoisuuden arviointia ja auttaisi velkaantumisen ylilyöntien torjumisessa. Viime kädessä positiivisen luottorekisterin käytöllä tulisi pyrkiä edistämään rahoitusjärjestelmän vakautta ja laajemmin koko kansantalouden vakaata kehitystä.
Lopuksi
Yhteenvetona voidaan todeta, että rahoitusvakauden ja sitä toteuttavan makrovakauspolitiikan tavoitteena on tukea – ei jarruttaa – talouskasvua. Makrovakaustoimilla torjutaan kotitalouksien liiallista velkaantumista ja sen negatiivisia vaikutuksia reaalitalouteen. Rahoitusjärjestelmän ja asuntomarkkinoiden vakaus edistävät myös työvoiman liikkuvuutta ja talouskasvun edellytyksiä.
[1] Pehkonen, J. – Huuskonen, J. – Tornberg, K. (2018) Kohtaanto työmarkkinoilla – havaintoja ja politiikkajohtopäätöksiä. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 15/2018.