Pankinjohtaja Sinikka Salon puhe Kuntaliiton valtuuston seminaarissa

Speeches and interviews Speech Tuesday 3 June 2003, 12:00 AM
Hyvinvointiyhteiskunnan uudistaminen ja julkisen sektorin kestävän rahoitusaseman varmistaminen


Arvoisat kuulijat,

Haluan ensinnäkin esittää parhaimmat kiitokset kutsusta 10-vuotisseminaariinne. Minulle on suuri kunnia tulla puhumaan tähän tilaisuuteen hyvinvointiyhteiskunnan uudistamisesta, joka on minulle tärkeä asia sekä keskuspankin edustajana että kansalaisena. Keskuspankin tiivis mielenkiinto hyvinvointivaltiota ja julkista taloudenpitoa kohtaan johtuu rahatalouden ja muun talouspolitiikan välisestä riippuvuudesta. Hyvässä kunnossa oleva julkinen talous on rahapolitiikan onnistumisen keskeinen edellytys. Jos julkinen talous ajautuu rahoitusvaikeuksiin, rahoitusjärjestelmän ja koko rahatalouden toiminta vaarantuu. Kansalaisena minua luonnollisesti kiinnostaa – kuten muitakin suomalaisia – millainen verotus tarvitaan näiden palvelujen rahoittamiseen, ja miten pystytään ylläpitämään esimerkiksi palvelut, jotka mahdollistavat perheen ja työn yhteensovittamisen ja siten työhön osallistumisasteen nostamisen niin että väestön ikääntyessä kasvavat eläkemenot voidaan hoitaa. Suomalaisen yhteiskunnan menestystä lähivuosikymmeninä mitataan varsin pitkälle sillä, miten julkinen sektori selviää haasteistaan eli kuinka säilyttää suurta kannatusta nauttivan pohjoismaisen hyvinvointimallin periaatteet ja kohtuullinen työntekoon kannustava verotus.

***

Kansalaiset ovat sekä Suomessa että muissakin Euroopan maissa oikeutetusti huolissaan siitä, miten hyvinvointipalveluiden laatu ja saatavuus voidaan turvata tulevaisuudessa. Käydyssä keskustelussa kysymys hyvinvointipalvelujen turvaamisesta on usein nähty puhtaasti poliittisena tulonjakokysymyksenä. Tällöin unohdetaan, että julkiset hyvinvointipalvelut voivat olla vakaalla pohjalla vain jos julkinen talous on vakaalla pohjalla. Jos palveluja yritetään tarjota kiinnittämättä huomiota niiden rahoitukseen, päädytään ennen pitkään huonoon lopputulokseen. Paras esimerkki huonosta tulonjakopolitiikasta lienee Argentiina. Loistonsa päivinä maa kuului maailman rikkaimpiin, nyt sen väestön valtaosa elää kurjuudessa. Takaperoisen kehityksen tärkein syy on ollut maan perusteellisesti epäonnistunut talouspolitiikka. Tärkeää osaa epäonnistumisessa ovat näytelleet talouden suorituskykyyn nähden ylimitoitetut julkiset ”hyvinvointipalvelut”, joita intressiryhmät onnistuivat poliittisen koneiston välityksellä rohmuamaan itselleen.

Euroopan maat ovat onnistuneet talouspolitiikassaan tähän saakka kohtuullisesti. Monissa maissa julkisen talouden hoitamisessa on kuitenkin ollut viime vuosikymmenien aikana ongelmia, jotka ovat jättäneet perinnökseen korkean valtionvelan. Euroopan valtiot ovat yleensä velkaantuneet siten, että julkisen talouden menoja on lisätty nousukauden aikana, jolloin julkisen talouden tulot ovat lisääntyneet suhdanneluonteisesti. Verotulojen käännyttyä suhdannekierron taantumavaiheessa laskuun menoja ei ole supistettu. Pelkästään kysyntää elvyttävä finanssipolitiikka ei johtanut talouskasvun nopeutumiseen, kuten sen harjoittajat aikanaan luulivat vaan julkisen velan paisumiseen. Väärin mitoitettu ja ajoitettu elvytyspolitiikka on loppujen lopuksi enemmän hidastanut kuin nopeuttanut Euroopan talouskasvua. Joissakin maissa kuten erityisesti Belgiassa, Italiassa, Irlannissa ja Kreikassa velka kasvoi 1970- ja 1980-luvuilla lähes hallitsemattomaksi. Näistä maista ainoastaan Irlanti on talouspolitiikan täyskäännöksen ja suotuisten ulkoisten tekijöiden ansiosta onnistunut pakenemaan velkaloukosta. Muissa maissa velka ei ole juuri pienentynyt ja maiden velkaantuneisuus on pysynyt sangen korkealla tasolla. Italia on edelleen maailman suurista teollisuusmaista nettomääräisesti velkaantunein, vaikka Japani on hyvää vauhtia tulossa perässä.

Raskaasti velkaantuneet Euroopan valtiot pelastuivat vararikolta 1990-luvulla luultavasti pelkästään EU:n talous- ja rahaliiton sekä euron käyttöönoton ansiosta. Rahaliiton jäseneksi pyrkiminen pakotti maat tiukkaan raha- ja finanssipolitiikkaan. Maat eivät välttämättä olisi itsenäisesti ryhtyneet harjoittamaan vakauteen tähtäävää talouspolitiikkaa, mutta tämä koettiin rahaliiton jäsenyysehtojen myötä välttämättömäksi. Nähtiin, että rahaliiton jäsenyyden myötä tarjolla oli uskottava rahapolitiikka ja sen myötä alhaiset korot. EU:n velkaantuneiden valtioiden lähentymispolitiikka onnistui sikäli, että ne kaikki pääsivät rahaliiton jäseniksi. Myös odotukset alhaisista koroista ovat toteutuneet, luultavasti jopa yli kaikkien odotusten.

Alhaisesta korkotasosta huolimatta raskaasti velkaantuneiden maiden julkisista menoista merkittävä osa menee edelleen velkojen korkoihin. Jos velanhoitomenot jätetään pois julkisista menoista, julkiset taloudet ovat selvästi ylijäämäisiä, yleensä noin 5 tai 6 prosenttia bruttokansantuotteesta. Todellisuudessa, siis velanhoitomenot mukaan luettuna, julkiset taloudet ovat näissä maissa pikemminkin ali- kuin ylijäämäisiä ja joissakin velkaantuneissakin maissa ollaan jo jopa lähestymässä kolmen prosentin alijäämäkynnystä. Valtava määrä veroina kerätyistä yhteisistä varoista, vähintään 5 tai 6 prosenttia bruttokansantuotteesta, käytetään siis hyvinvointipalvelujen asemesta velkojen korkoihin. Tämä selittää ehkä väestön poliittisia mieltymyksiä tai historiallisia perinteitä paremmin näiden maiden hyvinvointipalvelujen alhaisen tason.

Tulevien hyvinvointipalvelujen turvaamiseksi ensimmäinen ja tärkein neuvo onkin pitää Suomen julkinen velka kurissa. Tämä tarkoittaa jatkuvasti tiukkaa ja harkitsevaa budjettipolitiikkaa. Julkisella velanotollakin voi toki olla sijansa finanssipolitiikan välineistössä. Kunnat ja etenkin valtio voivat hyvin kartuttaa velkaa vuoden tai kaksi. Mutta on tärkeä mitoittaa lainanotto varovaisesti ja ottaa lainaa vain tilapäisesti. Sen jälkeen kun velka kasvaa tietyn pisteen yli, se pyrkii kasvamaan omalla vauhdillaan. Tällaisessa tilanteessa tai kun velka on jo päässyt korkeaksi on hyvin vaikea pitää julkiset hyvinvointipalvelut edes tyydyttävällä tasolla.

Vaikka kaikki valtiot EU:ssa eivät ole raskaasti velkaantuneita, yhtä kaikki melkein kaikki niistä ovat kuitenkin velkaantuneita. Suomessakin, jossa julkinen talous on paljon vakaammalla pohjalla kuin useimmissa muissa EU-maissa, valtion velka suhteessa bruttokansantuotteeseen on noin 44 prosenttia. Velkaantuneisuuden takia toinen neuvo hyvinvointipalvelujen rahoituksen turvaamiseksi on harjoittaa sellaista politiikkaa, että velkojen korot säilyvät edelleen alhaisina. Tästä näkökulmasta nykyiselle vakauteen tähtäävälle talouspolitiikan linjalle on vaikea nähdä todellisia vaihtoehtoja. Ihmisten on voitava luottaa siihen, että jatkossakin taloudellisen toiminnan puitteet säilyvät vakaina, julkinen talous säilyttää tasapainonsa ja hinnat pysyvät vakaina. Lisäksi raha- ja finanssipolitiikan tulee muodostaa korkojen säilymistä alhaisina tukeva harmoninen yhdistelmä. EU:n talouspolitiikan työjaon puitteissa tämä tarkoittaa sitä, että EKP pitää tarkasti kiinni euroalueen hintavakaudesta ja jäsenvaltiot puolestaan pidättäytyvät sellaisesta budjettipolitiikasta, joka aiheuttaa paineita korkojen nostamiseen, siis liiallisesta velanotosta.

Pienten maiden kannalta kuten Suomen kannalta tärkeää pitkien korkojen kannalta on se, etteivät suuret euromaat, siis Saksa, Ranska ja Italia, laske liikkeelle valtavia määriä valtionobligaatioita julkisten menojen rahoittamiseksi. Tämä pienten maiden huoli on kirjattu EU:n perustamissopimukseen liiallisten alijäämien kieltona. Tarkemmin asian yksityiskohdista on sovittu vakaus- ja kasvusopimuksessa. Vakaus- ja kasvusopimusta kohtaan on suunnattu paljon kritiikkiä. Yllättävää on, että sitä on esitetty myös Suomessa, jonka etuja sopimus selvästikin suojelee. Sopimuksen olemassaolon asemesta minusta on syytä olla huolissaan siitä, että kaikki EU-maat eivät pitäneet kiinni sopimuksen velvoitteista viime noususuhdanteen aikana.

Talouskasvun hidastuttua erityisesti Saksa on vaarassa ajautua velka-ansaan. Paikallaan polkevan talouden verotulot ovat supistuneet ja julkinen vaje nousee tänä vuonna suunnitellusta 18,9 miljardista eurosta 30 miljardiin euroon. Euroopan budjettivajesääntöjen noudattaminen Saksalle on eräiden viranomaisarvioiden "erittäin vaikeaa" lyhyellä tähtäimellä. Maan korkorasitus kasvaa tulevaisuudessa dramaattisesti, jos kokonaistuotanto ei kasva ja budjettivaje pysyttelee jatkuvasti yli kolmessa prosentissa bruttokansantuotteesta.

Suomen näkökulmasta Vakaus- ja kasvusopimus tärkeä, koska turvaa meitä muiden maiden virheiltä. Suomen valtion velkojen korko riippuu jossain määrin Suomen finanssipolitiikasta, mutta luultavasti paljon enemmän Saksan ja muiden suurten EU-maiden finanssipolitiikasta. Jos pitkät korot euroalueella nousevat siksi että muut valtiot ottavat lisää lainaa, kärsii siitä hyvinvointipalvelusten tuotanto myös Suomessa, sekä siksi että valtion menonhoitokulut kasvavat että siksi, että julkinen velanotto ja korkojen kohoaminen syrjäyttää yksityisen sektorin halukkuutta ottaa lainaa ja investoida ja tätä kautta hidastaa talouden kasvua. Kolmas neuvo hyvinvointipalveluiden säilyttämiseksi tulisikin siksi olla turvata julkisen talouden vakaus muissakin maissa kuin Suomessa. Tähän tarkoitukseen paras väline lienee vakaus- ja kasvusopimus, josta siis tulisi pitää kiinni mahdollisimman tiukasti. Loppujen lopuksi olemme nyt kaikki samassa veneessä.

***

Kaikki ymmärtävät erilaisten julkisen sektorin vastuulla olevien tehtävien ja erityisesti hyvinvointipalvelujen tärkeyden kansalaisille. Tämän osoittaa selvästi se, että kansalaiset mielipidekyselyissä yleisesti ilmoittavat pitävänsä palvelujen säilyttämistä tärkeämpinä kuin verojen alennuksia. Kansalaisten mielestä kunnat ja valtio siis pystyvät luomaan toimillaan lisäarvoa samalla tavalla kuin yksityiset yritykset.

Hyvinvointipalvelujen turvaaminen on erityinen haaste pitkään kestävän hitaan talouskasvun oloissa. Väestön ikääntymisen myötä tulevat erilaiset menopaineet, erityisesti eläkkeiden ja terveydenhoitomenojen kasvu, ovat olleet runsaan huomion kohteena. Jossain määrin vähemmälle huomiolle on jäänyt vähintään niiden veroinen ikääntymisestä aiheutuva riski, nimittäin talouskasvun hiipuminen ja tai mahdollisesti jopa loppuminen. Ikääntymisen vaikutukset kokonaistuotannon kasvuun näkyvät jo nyt selkeästi Euroopassa. EU-maiden kokonaistuotanto kasvaa keskimäärin prosenttiyksikön hitaammin kuin Yhdysvalloissa pelkästään siitä syystä, että työntekijöiden määrä ei kasva. Näköpiirissä on jo lähitulevaisuudessa työvoiman supistuminen. Huolestuttavaa on, jos lisäksi työvoiman ikääntymisen myötä talous jäykistyy ja tuottavuuden kasvu hidastuu. Trendinomainen tuotannon supistuminen ei ole välttämätön skenaario, ja kaikki keinot tulee miettiä sen välttämiseksi. Kuitenkin tulevia ratkaisuja mietittäessä sen mahdollisuus on syytä pitää mielessä. Hyvinvointipalvelujen rahoittamista uhkaa myös veropohjan murentuminen talouden globalisoitumisen ja lisääntyvän verokilpailun myötä.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi olisi varsin kevytmielistä laskea hyvinvointipalvelujen rahoitus verotulojen kasvun varaan. Monissa Euroopan maissa nykyisten etuisuuksien säilyttäminen edellyttäisi useiden prosenttiyksikköjen, ehkä keskimäärin noin 5 prosenttiyksikön, korotusta verotuksen tasossa suhteessa kokonaistuotantoon. Kysymys on tietenkin vain painelaskelmasta, mutta kaikkien pitäisi ymmärtää, että hyvinvointipalvelujen rahoitusongelmaa ei voida tällä tavalla ratkaista. Pitemmän päälle huono vaihtoehto rahoittaa hyvinvointimenojen lisäys on myös karsia julkisia investointeja oleellisesti mm. vähentämällä erilaisia perusrakenneinvestointeja. Päinvastoin julkiset menot tulisi suunnata mahdollisimman pitkälle talouskasvua edistävästi, toisin sanoen investointeja koulutukseen ja muihinkin pitkävaikutteisiin julkisiin investointikohteisiin tulisi pikemminkin lisätä kuin vähentää.

Luulisin, että ainoa tapa turvata hyvinvointijärjestelmien rahoitus on uudistaa itse järjestelmät. Hyvin toimivan hyvinvointiyhteiskunnan luonteeseen tulee minusta kuulua olennaisena piirteenä se, että julkisten palvelujen ajanmukaisuutta arvioidaan jatkuvasti ja sen perusteella palveluja sekä harkitaan että myös karsitaan jatkuvasti. Vanhoihin kaavoihin jämähtämistä pitäisi karttaa tiukasti.

Useissa yhteyksissä olen painottanut tarvetta tehostaa hyvinvointipalvelujen tuottamista. Hyvinvointipalvelujen rahoittamisen koko ydinongelma tuntuu olevan se, että työn tuottavuus nousee julkisella sektorilla hitaammin kuin yksityisellä sektorilla. Palkat sitä vastoin nousevat molemmilla sektoreilla jokseenkin tai ainakin lähes samaa vauhtia. Yksinkertainen laskutoimitus osoittaa, että tällaisessa tapauksessa hyvinvointipalvelujen pitäminen ennallaan edellyttäisi pitkän päälle että julkinen sektori työllistäisi lähes 100 prosenttia työvoimasta samalla kun yksityisen sektorin tosiasiallinen veroaste olisi lähes 100 prosenttia. Tämä osoittaa, että kehityssuunta on pidemmän päälle mahdoton.

Neljäs neuvo, jonka antaisin hyvinvointipalvelujen tulevaisuudesta huolestuneille, onkin se, että työn tuottavuuden kasvua julkisella sektorilla pitäisi pystyä nopeuttamaan. Itse asiassa työn tuottavuuden tulisi kasvaa julkisella sektorilla samalla tahdilla kuin yksityisellä sektorilla. Tuottavuudella tarkoitan tässä yhteydessä työn todellista tuottavuutta, en esimerkiksi kansantalouden tilinpidossa usein käytettyjä kaavamaisia arvioita, joissa julkisen sektorin tuotanto mittausongelmien vuoksi arvioidaan kustannusten pohjalta. Tällöin tilastoitu tuottavuus ei tietenkään voi nousta.

Julkisten palvelujen tehostaminen ymmärretään valitettavan usein väärin. Nähdään, että kysymyksessä on työtahdin jatkuva kiristäminen ja työntekijöiden etujen huononnukset. Kustannussäästöjen nimissä julkinen sektori ja erityisesti kunnalliset työnantajat ovat ottaneet käyttöön laajamittaisen pätkätyön, sellaisillakin aloilla joilla työnäkymät ovat pitemmän päälle erittäin vakaat. Tällaiset temput eivät ole ainakaan äärimmilleen vietyinä työn tehostamista eikä niillä voida pitemmän päälle saada aikaan kunnollisia tuloksia. Näkyvissä alkaa myöskin olla jo tilanne, jossa työvoimasta on pulaa. Viimeistään silloin joudutaan turvautumaan toisiin menetelmiin, jotta saataisiin ammattitaitoista työvoimaa hoitamaan julkiset palvelut. Työvoiman riiston asemesta työn tehokkuutta tulisi parantaa lopettamalla tarpeettomiksi tulleiden töiden tekeminen, keskittymällä olennaisiin asioihin ja suorittamalla tehtävät mahdollisimman tehokkaasti ja vähin kustannuksin. Se, että julkisessa sektorissa on turvauduttu pätkätyön tapaisiin menetelmiin, viittaa minusta siihen, että julkisen sektorin suurimmat haasteet liittyvät viime kädessä kykyyn organisoida julkisen sektorin työntekoa ja laajemmin tuotantoa tehokkaasti, siis ”johtajuuteen” laajasti ymmärretyssä mielessä.

Uuden teknologian myötä myös julkisessa sektorissa ovat avautuneet suuret mahdollisuudet työn tuottavuuden lisäämiksi. Monessa maassa, myös Suomessa, julkinen sektori on investoinut uuteen tietotekniikkaan laajamittaisesti ja tältä osin voidaan katsoa, että tekniset edellytykset tuottavuuden kasvulle ovat olemassa. Kysymys ei ole pelkästään teknisistä uudistuksista vaan myös tavasta ohjata ja motivoida ihmisten työntekoa. Tuotantotapoja uudistettaessa tekniset välineet ovat usein olleet vain katalysaattorin asemassa siten että tuottavuuden kasvun kannalta tärkeät muutokset ovat tapahtuneet ajattelutavoissa ja työskentelymenetelmissä. Merkittävää tuottavuuden kasvua on havaittu sellaisissakin tuotantolaitoksissa, joissa vuodesta toiseen on käytetty samoja koneita ja laitteita. Tällaisissa tapauksissa on selvää, että ”tekninen kehitys” on edennyt työtapojen muutoksen kautta.

Välttämätön edellytys julkisten palvelujen tuotannon tehokkaaksi järjestämiseksi on se, että työn tuottavuus pystytään arvioimaan julkisen talouden eri aloilla. Erilaiset ”benchmarking”-menettelyt kuten yksityisen ja julkisen sektorin yhteishankkeet, yksityisen sektorin tilinpitokäsitteiden käyttöönotto - soveltuvin osin - julkisellakin sektorilla, palvelujen osittainenkin ulkoistaminen ja tuotannon kilpailuttaminen voivat olla arvokkaita välineitä hyvinvointivaltiota puolustettaessa. Keinojen suhteen eri kunnat ovat luonnollisesti erilaisissa asemissa ja joutuvat turvautumaan erilaisiin menettelyihin.

Arvoisat kuulijat

Hyvinvointiyhteiskunnan uudistamiseksi on Suomessa viime vuosina tehty paljon. Terveydenhuoltosektorin ja mahdollisesti eräiden muidenkin hyvinvointivaltion toimintojen tuottavuus on selvästi parantunut viimeisten kymmenen vuoden aikana. Tämän työn edistämisessä merkkipäiväänsä juhlivalla Kuntaliitolla on ollut merkittävä rooli. Mutta työ jatkuu, sillä kuten totesin Suomen yhteiskunnan menestyksen kannalta ehkä keskeisin lähivuosikymmenten haaste on julkisen sektorin palvelujen tuotannon uudistaminen siten, että ero julkisten palvelujen ja yksityisen tavaratuotannon tuottavuuskehityksessä edelleen pienenee.

Kuten sanoin saattaa olla, että suuri osa julkisen sektorin tähänastisesta tuottavuuden noususta on saavutettu sellaisin keinoin, jotka on nyt loppuun käytetty, mutta toivottavasti - ja uskon niin - mukana on myös tuotekehittelyn ja teknologian vaikutusta, eli sellaista kehitystä, jota Suomessa huipputeknologian soveltajana on ja joka voi jatkua tulevaisuudessakin.

Kunnilla on aivan keskeinen rooli "suomalaisessa yhteiskuntamallissa", jossa tehokas tietoyhteiskunnan ja hyvinvointiyhteiskunnan yhdistävä infrastruktuuri edistää kaikkien resurssien käyttöönottoa, tuo tasavertaisuutta ja turvallisuutta kansalaisille ja lisää sekä yritysten kilpailukykyä että elämän laatua yleensä.