Siirry sisältöön
Suomen talouspolitiikan haasteista

Jokaisessa toimivassa demokratiassa nähdään vaalien alla inventaari talouspolitiikkaan kohdistuvista odotuksista. Haasteet muodostuvat murskaavan ylivoimaisiksi.

Rauhallisempinakin aikoina talouspolitiikkaa luotaaviin pohdiskeluihin hiipii olettamus, että lähes kaikki on politiikan ulottuvilla, kunhan tavoitteet osataan määritellä ja niistä vielä laajapohjaisesti sopia.

Todellisuus on tästä kaukana. Hyvin toimivassa markkinataloudessa, jolla tarkoitan muutoksiin nopeasti reagoivaa taloutta, voimme yleensä arvioida talouspolitiikan vaikutusten etumerkin ja parhaassa tapauksessa suuruusluokat, tuskin muuta. Talouskehitys on poliittisen päätöksenteon ulottuvilla hyvin rajallisesti, jotkut tavoitteet eivät lainkaan.

Tämä ei vähennä talouspolitiikan merkitystä, päinvastoin. Juuri talouspolitiikan mahdollisuuksien rajallisuuden tulisi pakottaa kunnianhimoon siinä rajallisessa , mitä kaikesta epävarmuudesta huolimatta voidaan tavoitella, ettei esim kaikkein keskeisimpiä ongelmia puolivahingossa sivuuteta.

***

Tämän päivän Suomessa talouspolitiikan kaiken kattava haaste on väestön ikärakenteen muutoksista selviäminen ilman että ns. hyvinvointiyhteiskunta pahoin rappioituu. Se ei ole vain rakennepoliittinen haaste. Väliä on myös sillä, minkälaisista lähtökohdista, ts. millä makrotasapainolla ja millä kasvupotentiaalilla Suomen talous kasvavat rasitteensa kohtaa. Viimeksi mainittuihin vaikuttaa myös kansainvälisen talouden kehitys. Tänä päivänä ja meidän kannaltamme globalisaatio, joka on uusi sana mutta vanha ilmiö, tarkoittaa tuottavuushakuisen rakennemuutospaineen jatkuvaa voimistumista yli rajojen. Tehostuvasta globalisoitumisesta selviäminen on se toinen perushaaste, jota ei voi valita pois ja josta siksi on pakko selvitä.

Ikääntyminen koskettaa lähivuosikymmeninä suomalaista yhteiskuntaa ja talouspolitiikkaa läpikäyvällä tavalla. Työllisyysasteen radikaali kohentaminen, talouskasvu, julkisen talouden tasapainon säilyttäminen ja hyvinvointiyhteiskunnan rahoituspohjan turvaaminen ovat yksi ja sama tavoitevyyhti, jossa kaikkien elementtien on sovittava yhteen ja toteuduttava yhdessä. Rahoitusrajoitteiden kautta työikäisten syrjäytyminen työmarkkinoilta ruokkii ikääntyneiden syrjäytymistä hyvinvointipalveluista. Ikääntymisen laukaisemat menopaineet iskevät suoraan julkiseen talouteen. Ellei työllisyysaste merkittävästi nouse, julkistalouden rahoituspohja murenee, jolloin hyvinvointipalveluja karsitaan – kuten olemme nähneet. Asetelmassa voidaan nähdä valoisana puolena se, ettei ikääntyminen tuo julkisen vallan talouspolitiikkaan uutta tavoiteristiriitaa: Ilman ikääntymisestä aiheutuvaa painettakin työttömyys on keskeinen ongelmamme, ei vain taloudellisesti vaan yhtälailla syrjäyttäjäroolinsa takia, joten työttömyys täytyisi jo senkin takia taltuttaa. Pahaenteisenä on kuitenkin pidettävä sitä, ettemme tähän saakka ole kyenneet tyydyttävästi työttömyyttä purkamaan. Joko talouspolitiikan arsenaalista puuttuu jotain tai talouden instituutiokehikossa ja pelisäännöissä on jotain vialla.

***

Näistä lähtökohdista listaisin Suomen talouspolitiikan haasteet seuraavasti:

- Työllisyysasteen nostaminen 75 – 80 prosentin tienoille.

- Toimivien työmarkkinoiden luominen myös heikon koulutuksen tai ammattitaidon omaaville, siis alhaisen tuottavuuden aloille

- Huippuosaamiseen perustuvan, korkean tuottavuuden markkinasektorin merkittävä
laajentaminen.

- Julkisen talouden rahoitusaseman vahvistaminen.

En listannut vakaata rahanarvoa enkä uskontunnustuksenomaista hintakilpailukyvyn säilyttämistä. Tavoitteina niitä pidettäneen jo itsestään selvinä, siitäkin huolimatta, ettemme ole hintakilpailukyvyn osalta onnistuneet aivan sillä tavoin kuin rahaliittoon lähdettäessä vannottiin.

***

Millä eväillä lähdemme haasteita kohtaamaan?

***

Välittömästi ajankohtaiset talousnäkymät ja ennusteet eivät tulevaisuuttamme ratkaise, mutta jokainen kuluva vuosi joko vahvistaa tai heikentää asemiamme suurten haasteiden kohtaamisessa.

Suomen Pankin joulukuinen ennuste oli kesällä tehtyä ennustetta maltillisempi; tämän vuoden sisäiseksi kasvuksi de facto muodostui vain runsas prosentti (kasvuperintöineen 2½) ja tämänkin ennusteen riskit katsottiin selvästi alasuuntaisiksi. – Alasuuntaiset riskit ovat nyt realisoitumassa. Kansainvälisten kehityskulkujen myötä Suomen kotimainenkin dynamiikka saattaa jähmettyä, jolloin ajaudumme uuteen taantumaan ikään kuin perinteellisen mallin mukaisesti.

Lähiajan näkymät eivät siis ole valoisat. Niiden toteutuminen vaikuttaa julkisen talouden kehitykseen kielteisesti, mikä puolestaan edelleen heikentää julkisen talouden eväitä keskipitkän ja pitkän aikavälin rasitteiden kohtaamiseen. Vaalien jälkeinen finanssipolitiikka on avainasemassa, se on oleva poliittisesti vaativa; mutta toistaiseksi vaalien jälkeinen finanssipolitiikka on pelkkä kysymysmerkki ja siten riski. Valtiontalouden osalta vähimmäistavoitteena voidaan pitää pienehkön ylijäämän ylläpitämistä yli suhdannekierron.

***

Suurimmat haasteemme eivät kuitenkaan kytkeydy lähiajan kotimaiseen suhdanne- tai stabilisaatiopolitiikkaan, eivätkä raha- ja finanssipolitiikan mahdollisiin suhdannesäätöihin. Kohtalonkysymykset nousevat pinnalle pitkän aikavälin näkymistä ja yli pitkän ajan jo kertyneistä rakenneongelmistamme. Ne sijaitsevat siinä yhteiskuntapoliittisten haasteiden sektorissa jossa kansantaloudellinen ja sosiaalinen kohtaavat ja jossa sosiaalipoliitikoilla ja sosiaalitutkijoilla on vähintäänkin yhtä paljon annettavaa kuin kansantaloustieteilijöillä ja talouspoliitikoilla.

Kun työllisyysaste näyttää olevan hyvinvointiyhteiskunnan turvaamisen varsinainen avain, tulen omassa alustuksessani antamaan työllisyydelle ja työmarkkinoille etusijan. Ensin haluaisin kuitenkin kosketella julkisen sektorin mahdollisuuksia tarttua omassa piirissään, hyvinvointipalvelujen tuottajana, rahoituksensa riittävyyteen.

***

Suomen julkistalouden pitkän aikavälin kestävyydestä on tehty monia laskelmia, joiden lopputulokset ovat jokseenkin yhdensuuntaisia: ikääntymisestä julkistaloudelle koituvat paineet ovat hallittavissa, jos eläkeuudistus lunastaa sille asetetut odotukset, ja jos työllisyysaste nousee tavoitellussa mitassa eli todella merkittävästi nykytasoltaan. Tällöin kestävyys olisi turvattu ja Suomi selviäisi – ilman että verotusta jouduttaisiin nykytasosta vielä nostamaan.

Eläkeuudistuksen voi pitkällä tähtäimellä odottaa nostavan keskimääräistä eläkkeellejäämisikää. Nähtäväksi kuitenkin jää, saavutetaanko kovin vaativa tavoite – eläkkeelle ”vasta” 63-vuotiaana – nyt sovituilla uudistuksilla.

Mikä on julkisen talouden puolella tuottavuuden rooli ikääntymisen kustannuksien rahoittamisessa? – Tuottavuuden keskimääräiseen kasvuun julkisen sektorin ulkopuolella liittyy yleensä palkkojen yleinen nousu. Ikääntymisen kustannukset – eläkkeet ja hoivakustannukset – ovat puolestaan merkittävältä osin joko indeksoitu tai muuten yhteydessä yleiseen ansiotasoon. Kustannukset kasvavat siten lähes samassa suhteessa kuin kansantalouden maksukyky.

Tiettyä, rajallista roolia julkisen sektorin rahoituspohjan varmistamisessa voi näytellä tuottavuuden parantaminen sen omassa palvelutarjonnassa. Tältäkin osalta toiveet kannattaa virittää realistisesti – hyvinvointipalvelujen tuotannossa tehokkuuden parantamisessa liu’utaan herkästi palvelujen eliminoimisen puolelle, nimikkeellä ”tehostaminen”. – Onko vanhustenhuollossa, tai muussa hoidossa, työvoiman korvaaminen ns. ”järjestelmillä” tehokkuuden parantamista (kuten navetoissa), vai onko se yksinkertaisesti hyvinvointipalvelujen lakkauttamista?

Tietenkin tuotannon tehostamisen tulee olla kaikessa julkisessa palvelutuotannossa osa normaalia toimintaa. Ei kuitenkaan pidä odottaa, että tuottavuuden kasvattaminen toisi yksin tai pääosin ratkaisun julkisen talouden kustannuskysymyksiin ja tarjoaisi keinon välttyä poliittisilta valinnoilta esim. julkisten menojen priorisoinnissa tai työmarkkinauudistuksissa.

***

Työllisyysasteen nostaminen on siis ensisijainen haasteemme. – Taustaksi kuva, joka kertoo työttömyydestä numeroin.

Mielellään näkisi, että työttömyyden purkaminen ja työllisyysasteen nosto perustuisi korkean tuottavuuden, korkean tason osaamisen ja vahvan palkanmaksukyvyn yrityksiin ja toimialoihin. Sen suuntainen ajattelu näyttääkin 90-luvun laman jälkeen ohjanneen talouspolitiikkaa ja työmarkkinakäytäntöä. – Tietenkin haluaisimme työvoiman imeytyvän laadukkaisiin työpaikkoihin, en masse. Periaatteellisena tavoitteena tämä on hyvä ja kiitettävä.

Mutta, realismia se ei ole. – Kysymys ei ole vain siitä, ettei Suomessa sellaisten työpaikkojen luomiseen tarvittavaa henkistä pääomaa voi syntyä yhtäkkiä ja kiihtyvään tahtiin. Kuviossa 9 ja 17 prosentin erotuksen muodostavasta nykyisestäkin kovasta ytimestä olisi merkittävä osa kyettävä työllistämään oletetuille korkean tuottavuuden aloille ennen eläköitymistään, vaikka vaadittava koulutuskin yleensä puuttuu.

Työllisyysasteen nostaminen tuonne edes 75 prosentin tasolle tarkoittaa siten, että merkittävästi olisi kyettävä työllistämään nimenomaan alhaisen tuottavuuden aloille. – Toistaiseksi tässä ei ole onnistuttu; siksi meillä on tuo lähes 10 prosentin patja Eurostatin työttömyysmääritelmän päällä. Löytyvätkö alat ja yrittäjät jotka kysyisivät mainittua työvoimaa? Ja löytyvätkö ne välineet ja se tahto, joilla alhaisen tuottavuuden työllistyminen mahdollistetaan? Vai pyrimmekö huolehtimaan vain ”osaavasta työvoimasta”, luottaen siihen, että työttömyyden ns. kova ydin eläköityy?

***

Mitä korkean tuottavuuden markkinasektorin merkittävä laajentaminen tarkoittaa tuotantorakenteen puolella?

Ennen kaikkea se tarkoittaa globaalista kärkiteknologiaa edustavien uusien tuotteiden jatkuvaa synnyttämistä ja tuomista markkinoille, nykyisen elektroniikkasektorimme rinnalle ja lisäksi. – Miltä pohjalta? Kysymys on osaamispääomasta, siis tutkimuksesta, ei vain soveltavasta vaan myös yleisestä tieteen ja tutkimuksen tasosta ja panostuksista Suomessa, kansainvälistä kaupallista huippuosaamista myöten. Ovatko panostukset riittävät ja tuottavatko ne? Globalisoituneessa osaamistaloudessa vain kansainvälinen kärki on relevantti ja tuottava; muun kuin kärjen tavoittelu on jo lähtökohtaisesti resurssien tuhlausta.

Miten mahtaa olla, riittävätkö omat kotimaiset henkiset voimavarat tällaiseen työllistämisstrategiaan? Tuskin kovin laajalla rintamalla ja tuskin ilman henkisen pääoman nettotuontia.

***

Miltä nykyeväillä näyttävät tuottavuuden näköalat?

Vuosina 1993-1995 työn tuottavuudessa tapahtui hyppäyksenomainen nousu, kun lamasta irrottauduttaessa tuottamattomimmat toimipaikat yksinkertaisesti karsittiin ja muissa toimipaikoissa toimintoja kaikin tavoin tehostettiin. 1990-luvun jälkipuoliskolla tuottavuuden kasvu puolestaan keskittyi yksipuolisesti teknologia- ja rahoitussektoreihin. ”Vanhan talouden” toimialoilla, kuten metallituote- ja koneteollisuudessa, rakentamisessa ja palveluissa tuottavuuden nousu oli hidasta ellei peräti kurjaa.

Tulevaisuudessa keskimääräinen tuottavuuden kasvu tulee olemaan menneeseen verrattuna hidasta, kun tele- ja elektroniikkasektorin nopein kasvuvaihe on jäänyt taakse – ellemme oleta että etabloituneen elektroniikan rinnalle tasaiseen tahtiin syntyy uutta kansainvälisesti menestyvää korkean osaamisen tuotantoa.

Huoleen on syytä jos tuottavuuden kasvu ”vanhan talouden” aloilla pysyy yhtä hitaana kuin se 6-7 viime vuoden ajan on ollut. Se merkitsisi, että näillä aloilla, jotka ovat perinteisesti olleet merkittäviä työllistäjiä, kilpailukyky heikkenisi, palkanmaksukyky murenisi, ja yritykset menettäisivät markkinansa tai joutuisivat siirtämään tuotantonsa halvemman työvoiman maihin. Tämä on vakavasti otettava näköala. Siinä toteutuisivat aikaisemmin jo mainitut kansainvälisen talouden tuottavuushakuiset rakennemuutospaineet yhdensuuntaisina.

***

Mielestäni tämä vaihtoehtojen pallottelu vie johtopäätökseen, etteivät korkean tuottavuuden alojen laajenemiseen perustuva työllistyminen ja matalan tuottavuuden alojen työmarkkinoiden luominen voi olla vaihtoehtoja, ottaen huomioon nykyisen työttömyyden laajuus ja luonne. Kummallakin rintamalla merkittävät edistysaskeleet ovat tarpeen. Valitettavasti ”tarpeen” identifiointi ei vielä tee sen toteutumista yhtään todennäköisemmäksi.

Julkisen talouden tai erityisesti sen palvelutuotannon tehostaminen eivät vaikutuksiltaan ole yhteismitallisia työllisyysasteen nostamisen kanssa eivätkä siis viimeksi mainittua korvaa.

***

Työllisyyspolitiikan tiimoilla käydystä julkisesta keskustelusta voimme päätellä, että työllisyyden ja työmarkkinoiden synnyttäminen alhaisen tuottavuuden aloille on oleva vaikeata. Se on vaikeata sekä teknisesti että poliittisesti. Eri mieltä oltaneen siitäkin, onko se ylipäätään toivottavaa.

Kysymys on kuitenkin koko yhteiskunnalle niin isoista arvoista – ei pelkästään taloudellisista – että olisi päästävä rauhalliseen mutta silti kunnianhimoiseen ja tietysti nimenomaan avoimeen eli julkiseen keskusteluun.

Ekonomistikunta on ymmärtääkseni pitkälle yksimielinen siitä, että työllisyysasteen nousun täytyy toteutua merkittävässä osin palvelusektorin laajentumisen kautta. Tähän kiinnitti huomiota hiljattain mm. valtiosihteeri Sailaksen johtama työryhmä väliraportissaan.

Suomen pientä yksityistä palvelusektoria selittää osin se, että laaja julkinen palvelusektori tuottaa osan niistä palveluista, jotka monissa muissa maissa ovat yksityisen palvelusektorin vastuulla. Merkittävältä osin pieni palvelusektori selittyy kuitenkin siitä, että Suomeen on juurtunut itsepalveluyhteiskunta.

Selityksiä löytyy monta. Yksi on ilmeinen: kansalaisten kyky ostaa palveluksia on kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellisen heikko. Sellaisia palkansaajia, joille on edullista teettää toisella sellaista työtä, jota edes auttavasti kykenee itse tekemään, on Suomessa yksinkertaisesti harvassa.

Palvelujen teettämisen tekee Suomessa kannattamattomaksi kaksi institutionaalista tekijää. Ensimmäinen tekijä on verokiila, joka Suomessa on eurooppalaisittainkin leveä. Toinen tekijä on palkkajakauma. Yhdessä nämä kaksi tekijää selittävät sen, että keskivertokansalaisen kyky ostaa vähemmän ammattitaitoa vaativaa palvelutyötä on vähäinen.

Tämä havainto ei tietenkään tee palkkahajonnasta tavoitetta. Se vain pakottaa sen tosiasian eteen, että Suomen työmarkkinoilla heikosti koulutettujen työllistymismahdollisuudet ovat poikkeuksellisen huonot. Tässä asetelmassa he hyvin herkästi syrjäytyvät kokonaan. Tiedämme, että työttömyys on suurin yksittäinen kumulatiivisen syrjäytymiskierteen aiheuttaja meillä ja muualla.

Miten alhaisen tuottavuuden työmarkkinoiden laajentumista sitten voitaisiin edistää?

Voidaan kaventaa verokiilaa, tavalla tai toisella – mutta realistisessa laajuudessa, joten yksin tämä ei riitä. Voidaan sallia työllistyminen niillä alemmilla palkoilla joilla alhaisen tuottavuuden alat voisivat työllistää, jolloin alhaisia työtuloja oletettavasti täydennettäisiin eri tavoin ja tekniikoin, siis tulonsiirroin. Merkittävä työllisyyden parantaminen alhaisen tuottavuuden aloilla edellyttäisi luultavasti toimia molemmilla rintamilla, ja muitakin keinoja, eikä sekään lähestulkoon kaikkien työttömien kohdalla riittäne. – Pitäisi kuitenkin etsiä useista elementeistä ratkaisuja jotka sekä mahdollistaisivat että kannustaisivat osallistumaan työelämään.

Tulopolitiikalla on ollut myönteinen panos Suomen talouskehitykseen. Makrotaloudellisten häiriöiden kohdatessa maatamme keskitetyt ratkaisut ovat mahdollistaneet palkkakustannusten hallinnan tavalla, joka Suomen oloissa muuten olisi saattanut olla vaikea saavuttaa. Nyt kun ns. makrotalous on saatu vakaisiin uomiin ja keskeiset haasteet tulevatkin kotimaisista ja kansainvälisistä rakennemuutospaineista, ovat myös työmarkkinoihin kohdistuvat vaatimukset muuttuneet. Talouteen kohdistuvat muutospaineet poikkeavat toisistaan alueellisesti, ammatillisesti ja alakohtaisesti ja vaikuttavat työmarkkinoiden eri osissa eri tavoin. Tällaisessa tilanteessa korkean työllisyyden saavuttaminen ja ylläpitäminen edellyttää, että palkkakehityksen sallitaan eriytyä näiden muutostrendien mukaisesti. Muuten työmarkkinat eivät toimi heikoimpien ryhmien kannalta.

Pelkistäen: Joko palkat joustavat tai työllisyys joustaa. Ensiksi mainitussa tapauksessa työelämästä syrjäytyvien määrä on pienempi, ja eräiden alhaisilla palkoilla työllistyvien työtuloja oletettavasti täydennettäisiin eri tavoin ja tekniikoin, siis tulonsiirroin. Jos taas palkat eivät jousta, joustaa työllisyys, ja 90-luvun malliin työvoimaa syrjäytyy pysyvästi, ja työttömyysmenot ovat merkittävästi suuremmat kuin vaihtoehdossa.

Työmarkkinajoustojen tavoitteena eivät olisi suuret palkkaerot ja epätasa-arvoinen yhteiskunta, eikä sellaiseen lopputulokseen varmasti päädyttäisikään. Mutta palkkapolitiikka ei ole oikea eikä tehokas väline tulo- ja hyvinvointierojen ohjaamiseen. Tämä rooli kuuluu vero- ja sosiaaliturvajärjestelmälle.

***

On sanottu, että tosiasioiden tunnustaminen on viisauden alku.

Todettakoon siis se ilmeinen tosiasia, että emme voi etukäteen tarkalleen tietää miten tehokkaasti keskusteluissa olleet eri keinot ja strategiat vaikuttaisivat työllisyyteen. Tämä epävarmuus on väistämätön. Yhtä itsestään selvää on ettei mikään yksittäinen keino yksin sovellettuna riitä, kun tiedämme, että työn kysyntään ja tarjontaan vaikuttavat niin moninaiset tekijät, ja vielä eri ryhmissä eri tavoin. Tämän itsestään selvyyden perusteella yksittäisiä keinoja ei voida tuomita käyttökelvottomiksi. Tietysti edistyminen työttömyyden alentamisessa ja työllisyysasteen nostamisessa edellyttää lukuisten toimenpiteiden rinnakkaista käyttöä.

Rehellisesti on sanottava, että mainittavaa yksimielisyyttä ei ole talouspoliittisessa keskustelussa nähty yhdestä ainoastakaan lääkkeestä. Kaikki ehdotukset, tulivat ne miltä suunnalta tahansa, on melko laajalla rintamalla tuomittu nykyisiin institutionaalisiin käytäntöihin ja rooleihin sopimattomina. Kuitenkin ne kaksi haastetta, jotka alussa määrittelin lähtökohdaksi, nimittäin ikääntyminen ja ympäristöstämme tuleva, alati voimistuva rakennemuutospakko, ovat molemmat menestyksellisesti kohdattavissa vain joustavamman talouden oloissa.

90-luvun talouspolitiikassa oli valittava palautuminen ja konsolidointi keskeiseksi tinkimättömäksi tavoitteeksi. Olemassa olevia rakenteita oli varjeltava ja vahvistettava. Tässä onnistuttiin hyvin ja tupolla oli tässä keskeinen, arvokas rooli. Miksi tupolla ei voisi olla yhtä arvokas rooli työmarkkinoiden joustavoittamisessa?

***

Kaksi vuotta sitten näytti siltä, että Suomi oli ikääntymässä merkittävästi vauraampana kansakuntana kuin mikä nyt vaikuttaa todennäköiseltä. Muutos ”uuden talouden” optimismista nykyiseen, moninaisten riskien varjostamaan talouskuvaan on ollut jyrkkä.

Onko nykytunnelmissa mukana ripaus pessimismiäkin? Se on mahdollista, mutta mielestäni ei kovin todennäköistä. Jos jotain voidaan tapahtuneesta oppia niin se, että suunniteltaessa talouden kulurakennetta vuosien ja vuosikymmenien perspektiivillä optimistinen perusasenne on syytä unohtaa. Pelivaraa pitää jäädä riittävästi.

Toinen läksy on se, että talouden rakenteet pitää saada merkittävästi joustavammiksi. Maailma tulee joka tapauksessa muuttumaan seuraavien vuosikymmenten aikana tavalla, jota emme tänään osaa ennakoida. Mitä vähemmällä kitkalla Suomi mukautuu ja taloudellisesti hyödyntää ympäristön muutokset, sitä paremmat mahdollisuudet on onnistua myös yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa. Tämä edellyttää onnistumista monella rintamalla yhtä aikaa. Taloudellisesti se on mahdollista, jos se osoittautuu poliittisesti mahdolliseksi.

Kysymykseen, millä tulo-, vero- ja sosiaalipolitiikan yhdistelmällä suomalaisen hyvinvointivaltion kestävyys parhaiten turvattaisiin ja sen tavoitteet täytettäisiin, ei kellään voi olla valmista vastausta. Keskustelua on kuitenkin syytä jatkaa avoimin mielin ja tuloshakuisesti.