[Bild 1]
Vad är den nordiska modellen?
[Bild 2: Den nordiska modellen]
De nordiska länderna har många gemensamma drag. Den nordiska modellen kan betecknas som ett välfärdssystem där marknadsekonomin fungerar fritt inom de ram-villkor som samhället ställer.
Den nordiska modellen bygger på frihandel, starka konsensusinriktade institutioner, mänskligt kapital och kunnande, kollektiv riskfördelning och en ansvarsfull ekonomisk politik.
Kärnan i den nordiska modellen har byggts upp under många decennier. De praktiska lösningarna har förvisso förändrats under årens lopp och är olika i de olika länderna. Lösningarna har dock den gemensamma kärnan som grund.
Hur har den nordiska modellen fungerat?
Den nordiska modellen har under de senaste åren fått stor uppmärksamhet. Analyser av olika länders förutsättningar för framgång i världen har visat att de nordiska länderna förmått skapa välstånd för medborgarna i en takt som står sig i en internationell jämförelse men som inte ökar inkomstskillnaderna.
Detta har ansetts överraskande eftersom länder med en stor offentlig sektor, ett generöst socialskydd, en stram beskattning och ett smalt inkomstintervall normalt inte betraktas som dynamiska ekonomier med hög tillväxt.
De nordiska länderna – av praktiska skäl begränsar jag min framställning till EU-länderna Finland, Sverige och Danmark – har otvivelaktigt klarat sig bra i ett europeiskt perspektiv mätt med alla viktigare indikatorer. Länderna har en hög sysselsättningsgrad, hög produktivitetstillväxt och god konkurrenskraft. Välfärdstillväxten är mycket jämnt fördelad och den sociala rörligheten är stor.
[Bild 3: De nordiska länderna har klarat sig bra]
Ländernas finanspolitik är ansvarsfull och förutsägbar, de offentliga finanserna visar överskott och den offentliga skulden minskar i förhållande till BNP. Trots ländernas olika institutionella lösningar – Finland är med i EMU, Danmark har knutit sin krona till euron genom ERM2 medan Sverige har en flytande valutakursregim med ett inflationsmål – är deras penningpolitik trovärdig och inriktad på att stadigt öka köpkraften.
[Bild 4: De nordiska länderna har klarat sig bra]
Produktivitetstillväxt är en viktig källa till ökat nationellt välstånd. Andra källor är ökad arbetsinsats och ökad kapitalinsats. När befolkningstillväxten avtar och med den även arbetsinsatsens tillväxt kan det nationella välståndet öka bara genom ökad kapital-användning per anställd i produktionen, s.k. capital deepening, och ökad produktivitet (TFP, total factor productivity).
Efter mitten av 1990-talet och framför allt på 2000-talet har produktivitetstillväxten avtagit i genomsnitt tydligast i de flesta gamla EU-länderna. I Sverige och Finland har produktivitetstillväxten däremot accelererat. Också i USA har produktiviteten ökat i snabb takt.
[Bild 5: Produktivitetstillväxt]
Olika rapporter visar att den snabba produktivitetstillväxten i de nordiska länderna, och särskilt i Sverige och Finland, beror på många faktorer. Bland de viktigaste kan nämnas en bredare och mer integrerad användning av informations- och kommunikationsteknik och nya, mer sofistikerade produktionsmetoder.
Tack vare IKT-utbildning – alltså utbildning i informations- och kommunikations-teknologi – har arbetskraften kunnat utnyttja de möjligheter som den nya tekniken erbjuder. Stora investeringar i forskning och produktutveckling har säkerställt att företagen hållit jämna steg med den tekniska utvecklingen. De relativt avreglerade produktmarknaderna och ökad konkurrens har för sin del bidragit till produktivitetsökningen.
Allt detta kan ses som ett konsekvent uttryck för de principer som under årens lopp
lagts till grund för den nordiska modellen, om man så vill.
Varför har den nordiska modellen fungerat?
När man funderar över framtida framgångsmöjligheter är det skäl att fråga sig varför just de nordiska länderna förefaller att ha funnit ett fungerande recept. Vad har de nordiska länderna som andra länder inte har eller vad gör de nordiska länderna som andra länder inte gör? Vilka av de typiska drag i den nordiska modellen som jag tidigare nämnde har speciellt bidragit till den gynnsamma utvecklingen?
Professor André Sapir har studerat arbetsmarknaden, inkomstfördelningen och systemen för social trygghet i de gamla EU-länderna, de som vi brukar kalla EU-15 . Han har delat in länderna i fyra grupper efter deras förmåga att utnyttja sina tillbudsstående arbets-kraftsresurser och rättvist fördela välståndsökningen mellan medborgarna. Sapir mäter produktionseffektiviteten med hjälp av sysselsättningsgraden och graden av rättvis inkomstfördelning med hjälp av fattigdomsrisken.
[Bild 6: Europeiska sociala modeller à la André Sapir]
I den här jämförelsen har bara den nordiska välfärdsmodellen, som enligt Sapir förutom av Sverige, Finland och Danmark också representeras av Nederländerna, förmått kombinera produktionseffektivitet och en rättvis inkomstfördelning. Sapir drar den slutsatsen att länder med sämre förmåga än genomsnittet att utnyttja sina arbets-kraftsresurser borde ta lärdom av länder med effektivare användning av arbetskraftsresurserna.
Enligt Sapir är den nordiska modellens viktigaste framgångsfaktor kombinationen av ett högt arbetslöshetsskydd och ett relativt lågt anställningsskydd. Som exempel kan nämnas det flexibla danska anställningsskyddet flexicurity – flexibility and security.
Tanken i flexicuritymodellen är att anställda kan acceptera ett relativt lågt anställnings-skydd då ett högt arbetslöshetsskydd säkerställer ekonomisk kompensation i händelse av arbetslöshet. Ett lågt anställningsskydd gör att de lättare kan få nytt jobb. Samtidigt satsar staten stora belopp på en aktiv arbetsmarknadspolitik för att göra det lättare att söka och få nytt jobb.
Att man verkligen tror på flexicuritymodellen bevisas av att dess viktigaste principer nu håller på att lanseras även i övriga EU-länder som ett led i strävandena att nå tillväxt-
och sysselsättningsmålen i Lissabonstrategin.
En nordisk expertgrupp med sex toppekonomer publicerade för knappt ett år sedan en rapport om de viktigaste dragen i den nordiska välfärdsmodellen och dess utmaningar. Expertgruppen kom delvis till samma slutsatser som professor Sapir.
Ekonomgruppen konstaterade att det råder en viktig och positiv växelverkan mellan den öppna ekonomin i Norden och utjämningen av de risker som öppenheten medför. Enligt gruppen har den kollektiva riskutjämningen i den nordiska modellen bidragit till en lyckad kombination av flexibilitet, som är en förutsättning för produktivitetsökning och ekonomisk tillväxt, och trygghet, som medborgarna eftersträvar. Nordborna är beredda att acceptera riskerna i en öppen ekonomi i förvissningen om att välfärdsstatens skyddsnät fångar upp de drabbade.
Vilka utmaningar står de nordiska länderna inför?
[Bild 7: Globalisering och åldrande befolkning skapar utmaningar]
Kommer den nordiska modellen att fungera även framöver? Globaliseringen och den åldrande befolkningen är megatrender med utmaningar som också de nordiska länderna ställs inför. Utgångsläget är gott, men kan man klara sig med gamla recept?
Den nordiska modellen och globaliseringen
Låt oss först granska globaliseringen.
Globaliseringen innebär att det globala arbetskraftsutbudet ökar, att handelshindren minskar och att den nya informations- och kommunikationstekniken utnyttjas.
IKT-utvecklingen har genomgripande förändrat organisationen av produktions-processerna och gjort det möjligt att fragmentera produktionskedjan. Samtidigt har den ökade integrationen av tillväxtekonomier – framför allt Kina och Indien – i den internationella ekonomin ökat det globala arbetskraftsutbudet. Allt detta har gjort det möjligt att integrera den internationella arbetsfördelningen – att flytta arbetsplatser och jobb från ett land till ett annat.
[Bild 8: Världshandelstillväxt]
Globaliseringen har gått snabbt under de senaste åren. Världshandeln har vuxit i extremt hög takt och på bred front. Den ökade handeln har ökat välståndet i de utvecklade länderna i väst men framför allt i tillväxtländerna. Även de traditionella u-länderna har dragit nytta av globaliseringen. Skillnaderna i levnadsstandard mellan utvecklade länder och tillväxtländer har krympt och antalet människor som lever i extrem fattigdom har minskat. Allt detta är synnerligen positivt.
Men samtidigt har också globaliseringens avigsidor och risker blivit uppenbara. Även om globaliseringen totalt sett lett till högre levnadsstandard överallt i världen har enskilda regioner, branscher, företag och medborgare fått se sin konkurrenskraft försvinna på grund av den alltmer integrerade internationella arbetsfördelningen. Den tilltagande osäkerheten och anpassningsproblemen har ökat kritiken mot globaliseringen och samtidigt är det allt fler som efterlyser protektionism.
Jag tror ändå inte att globaliseringen kommer att avstanna ens på lång sikt. Även om skillnaderna i konkurrenskraft, produktionskostnader och levnadsstandard har minskat så existerar de fortfarande. Därför skapar globaliseringen fortsättningsvis obegränsade möjligheter för dem som kan anpassa sig till förändringarna i omvärlden, såsom till en alltmer integrerad internationell arbetsfördelning och ökad konkurrens. Vinnare är de som kan skapa gynnsamma förutsättningar att utnyttja möjligheterna.
Man har hävdat att den nordiska modellen med sin fokus på öppenhet och frihandel, sin kollektiva fördelning av riskerna med produktionsförändringar och sina investeringar i utbildning, forskning och produktutveckling skapar förutsättningar att utnyttja dessa möjligheter också under kommande år.
Utgångsläget för de nordiska länderna är gott. Genom utbildning, forskning och produktutveckling skapas kunskapskapital som är en förutsättning för en hållbar konkurrenskraft. För att kunskapskapitalet ska kunna utnyttjas krävs åter att resurser flexibelt kan styras till de mest konkurrenskraftiga branscherna och företagen. Välfärdsstatens skyddsnät av mångahanda slag lindrar de problem som en flexibel anpassning innebär.
Väsentligt är att de nordiska länderna tack vare sina skyddsnät inte behöver slösa resurser på att stödja icke-livsdugliga branscher och företag. Skyddsnäten är inte till för att utestänga medborgarna från ett produktivt arbetsliv utan för att hjälpa dem att anpassa sig till förändrade förhållanden och att söka nya möjligheter. Med hjälp av skyddsnäten kan också enskilda medborgare se globaliseringen snarare som en möjlighet än som ett hot.
[Bild 9: Globalisering och åldrande befolkning skapar utmaningar]
Även om utgångsläget är gott får vi inte vila på lagrarna. Det krävs effektivare produkt- och arbetsmarknader och ett mera stimulerande skatte- och socialförsäkringssystem i den hårdnande internationella konkurrensen.
Globaliseringen har gjort arbetsefterfrågan ännu känsligare än förut för förändringar i arbetskostnaderna. Samtidigt har globaliseringen förstärkt de negativa effekterna av stelheterna i arbetsmarknadsflödena. Behovet att effektivisera arbetsmarknaden och se över lönebildningsmekanismerna har ökat. Det behövs såväl samordning med fokus på helheten som flexibilitet på företagsnivå.
Danmark och Sverige har redan kommit långt i strävandena mot makroekonomisk samordning och mikroflexibilitet på arbetsmarknaden. Också i Finland har debatten om behovet att se över lönebildningsmekanismerna kommit i gång.
Genom att öka mikroflexibiliteten utan att glömma makrosamordningen kan man bättre matcha efterfrågan och utbud på arbetskraft. Samtidigt ökar företagens och hela samhällsekonomins förmåga att anpassa sig till förändringarna i omvärlden. Förändringarna ökar i takt med att världen globaliseras och blir allt svårare att förutse.
Det är viktigt att socialförsäkringssystemen i första hand är till för att försäkra enskilda medborgare i händelse av sämre tider och trygga uppehället för enskilda medborgare som inte klarar sig ekonomiskt. Socialförsäkringssystemet får inte passivera medborgarna så att de blir beroende av stöd och lever på bidrag och förmåner. Socialförsäkringssystemet ska aktivera medborgarna att söka nya möjligheter. Sådana erbjuder exempelvis utbildning, nya karriärer eller entreprenörskap.
Man skall inte underskatta betydelsen av de marknadsekonomiska mekanismerna som en styrande faktor bakom de val som träffas av företag och enskilda medborgare. Detta har framhållits av flera forskare som analyserat den nordiska modellens framgångskriterier.
Åtgärderna för att minska regleringen på produkt- och arbetsmarknaderna, främja konkurrensen och tillföra skatte- och socialförsäkringssystemen utökade incitament har varit en viktig faktor bakom den gynnsamma utvecklingen i de nordiska länderna.
Den nordiska modellen och befolkningens åldrande
De nordiska länderna har goda förutsättningar att klara sig i globaliseringen. Men befolkningens åldrande medför hot som den nordiska modellen är sårbar för.
Grundproblemet är att det är dyrt att upprätthålla ett täckande offentligt skyddsnät och ett omfattande utbud av offentliga tjänster och att skatteuttaget därför är högt. De nordiska ländernas väl utbyggda skyddsnät, omfattande utbud av offentliga tjänster och höga skatteuttag medför att befolkningens åldrande skapar ett allt större tryck på de offentliga finanserna.
Det är lite paradoxalt att den nordiska modellen har inslag som bidrar till globaliseringsanpassningen men som samtidigt hotar att urholka finansieringen av välfärdsmodellen.
[Bild 10: Det sociala avtalet – skatter och transfereringar netto]
Den nordiska välfärdsmodellen är konstruerad så, att de som har jobb betalar befolkningens utbildning, pensioner och social- och hälsovård. De stora transfereringarna från personer i arbetslivet till personer utanför arbetslivet accepteras allmänt eftersom man vet att man i olika skeden av livet får motprestationer för erlagda skatter och avgifter – utbildning i ungdomen, pension på ålderdomen, hälsovård hela livet och ekonomisk grundtrygghet i sämre tider.
Finansieringen av modellen vilar på säker grund när den offentliga sektorn – utom vid konjunkturavvikelser – använder lika mycket pengar till förmåner, bidrag och tjänster som kan tas ut i form av skatter och avgifter.
När befolkningen åldras – när den arbetande befolkningen börjar minska och antalet pensionärer ökar – hotar det breda stödet för den nordiska modellen att rasa. De som arbetar är kanske inte längre villiga att finansiera systemet när de inser att de under sin livstid inte kommer att få de förmåner och tjänster som de anser sig redan ha betalat skatter och avgifter för. Utan en bred acceptans bland medborgarna smulas den nordiska välfärdsmodellen oundvikligen sönder.
Det går inte längre att blunda för de problem befolkningens åldrande ger upphov till och de åtgärder som krävs. I alla nordiska länder börjar pensioneringarna mycket snart öka försörjningskvoten – antalet personer utanför arbetslivet i förhållande till antalet sysselsatta – och minska arbetsinsatsen. I det avseendet är utvecklingen i Finland något snabbare än i de andra nordiska länderna och övriga EU-länder.
[Bild 11-21: Åldrande baby boomers]
Befolkningsstrukturen förändras förvånansvärt snabbt i Finland. De prognostiserade förändringarna i antalet personer som uppnår pensionsåldern och antalet personer i arbetsför ålder är häpnadsväckande.
Finlands avvikande befolkningsstruktur beror på att männen låg vid fronten i fem år, från 1939 till 1944. Nativiteten var av förståeliga skäl mycket låg, men i stället föddes det väldigt många barn åren efter kriget.
På den här stordian [SLIDE 11] ser ni att det under slutet av 1940-talet föddes betydligt fler barn i Finland än i Sverige och Danmark. Under årens lopp har de stora årsklasserna blivit äldre [SLIDE 12 osv.] – och äldre.
[Bild 22: Befolkningens åldersstruktur]
Antalet pensionärer i Finland ökar redan nu i snabb takt och kommer att öka ännu snabbare under åren framöver när de stora åldersklasserna födda 1945–1949 når lagstadgad pensionsålder. 2007 översteg antalet personer som nått pensionsåldern för första gången antalet personer som trädde in på arbetsmarknaden. 2010 är antalet personer som uppnått pensionsåldern redan nästan 80 000 fler än de som träder in på arbetsmarknaden.
Samtidigt bryts tillväxten i antalet finländare i arbetsför ålder, dvs. 15–64 år. Enligt befolkningsprognosen börjar befolkningen i arbetsför ålder minska 2010 – först med 10 000 personer och efter 2010 med omkring 20 000 personer per år. 2020 är finländarna i arbetsför ålder cirka 170 000 färre än 2007.
I takt med åldrandet hotar pensionsutgifterna och efterfrågan på den offentliga sektorns välfärdstjänster att öka och finansieringsbasen för den offentliga sektorn att sluta öka så att den offentliga sektorns inkomster inte längre täcker utgifterna.
[Bild 23: Åldersrelaterade utgifter 2004–2050]
Europeiska kommissionen har beräknat hur mycket tillväxten i de åldersrelaterade utgifterna kommer att belasta de offentliga finanserna i EU-länderna. De färskaste beräkningarna är från 2006. De visar att belastningen i de nordiska länderna är störst i Finland och nästan lika stor i Danmark medan den i Sverige är klart mindre än i Danmark och Finland. I både euroländerna och EU-länderna i genomsnitt växer belastningen avsevärt ännu efter 2030 men blir ändå i genomsnitt mindre än i Danmark och Finland.
En åldrande befolkning och en generös välfärdsstat är en svår kombination. Enligt kommissionen är de risker som hotar en långsiktigt hållbar finansiering av den offentliga sektorn små i alla nordiska länder. Men i Finland har finansministeriet i sina beräkningar dock kommit till att finansieringen av den finländska offentliga sektorn inte vilar på en hållbar grund på lång sikt.
Det finns flera sätt att minska hållbarhetsunderskottet. Underskottet kan täckas genom ökade intäkter, minskade utgifter eller upplåning. Finland har valt en kombination av åtgärder inriktade på ökad tillväxt i den offentliga sektorns finansieringsbas, minskad tillväxt i de offentliga utgifterna och minskad offentlig skuldsättning.
[Bild 24: Globalisering och åldrande befolkning skapar utmaningar]
Integrerade skatte- och socialförsäkringssystem med utökade incitament är nödvändiga för att säkerställa en ökad finansieringsbas för den offentliga sektorn. Viktigt är att höja arbetsinsatsen i ekonomin på alla sätt. De så kallade flitfällorna i systemen måste bli mindre. Likaså måste risken att hamna i en bidragsfälla minskas, en risk som är typisk för ett täckande socialförsäkringssystem.
Den offentliga sektorns finansieringsproblem löser man inte genom skärpt beskattning. Beskattningen och särskilt beskattningen av arbete är redan mycket hög i de nordiska länderna. Följden är att skattekilen – skillnaden mellan den bruttoinkomst som arbets-givaren måste tjäna in och den nettolön som arbetstagaren får i handen – redan nu är stor. En stor skattekil har allvarliga sysselsättningshämmande effekter.
Dessutom har globaliseringen begränsat enskilda staters möjligheter att beskatta framför allt företag och kapital. Globaliseringen har också ökat beskattningens snedvridande effekter. Jobben försvinner till andra länder trots att arbetskraften stannar kvar. För att dämpa ökningen i de offentliga utgifterna måste produktiviteten i produktionen av offentliga tjänster höjas – det är ett mantra som vi ofta får höra. Men vad innebär ökad produktivitet inom den offentliga sektorn egentligen?
I grund och botten handlar det om att göra de rätta sakerna, och att göra dem väl. På engelska talar man om effectiveness och efficiency. "To do the right thing – and to do it well".
Låt mig ta ett exempel: i Finland satsade vi för några årtionden sedan väldigt mycket pengar på långvården och på att bygga ålderdomshem. Men erfarenheten visade att då de gamla människorna hade hamnat i en sjukbädd så steg de aldrig upp igen. Systemet blev både omänskligt och dyrt. Nu gör man i stället stora investeringar för att våra senior-medborgare skall kunna bo hemma så länge som möjlighet. Det handlar om
effectiveness – att satsa på det som är rätt.
Om man inte gör det som är rätt så är det ingen vits med att höja produktiviteten. Det finns inget mera frustrerande för en arbetstagare än att göra något som alla vet att inte är till någon verklig nytta, och att dessutom tvingas göra det på ett mera stressande sätt.
Nästa steg är efficiency och för offentliga tjänster som ofta är väldigt informations-intensiva innebär det att tre saker skall göra samtidigt:
– för det första satsningar på IT; det vill säga kommunikationsnät, datorer, mobil-teknologi och så vidare. Sådana satsningar är en nödvändig, men inte en tillräcklig, förutsättning för ökad produktivitet;
– för det andra måste arbetsgivarna tillsammans med personalen utveckla intelligentare arbetsprocesser. Människor som är anställda inom till exempel landsting och kommuner borde uppmuntras att själva ta initiativ till bättre organisering av arbetet och arbetsrutiner. De anställda måste känna sig delaktiga så att de verkligen kan påverka hur arbetet görs.
– och för det tredje krävs utbildning. Alla behöver en viss grundutbildning så att de kan effektivt använda den nya tekniken i sitt arbete.
Att höja produktiviteten inom den offentliga sektorn kostar pengar, och det är viktigt att fördela resurserna rätt. Om man satsar 20 miljoner kronor på IT och datorer så borde man anslå 80 miljoner på förbättrade arbetsprocesser och på utbildning av personalen. 20/80 är en bra regel, tycker jag.
Avslutningsvis: jag är övertygad att det är möjligt att öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Och det kan se på ett sätt som är till nytta och gagn för både dem som jobbar inom den offentliga sektorn och för dem som omfattas av de tjänster som produceras.
En snabbare produktivitetstillväxt skulle i sin tur innebära en väsentligt förbättrad hållbarhet för de offentliga finanserna. Och det är precis vad som behövs för att vi skall kunna trygga välfärden i en situation då befolkningen blir allt äldre.
Men enbart en höjning av produktiviteten räcker inte. Klara gränser och effektmål måste också sättas för den offentliga tjänsteproduktionen och resurserna målinriktas allt effektivare. Bara då kan de knappa – och i framtiden kanske ännu knappare – resurserna tjäna de uppsatta välfärdsmålen på bästa möjliga sätt. Vi måste göra rätta saker på rätt sätt – såväl i Sverige och Finland som i Danmark.
Tack för er uppmärksamhet!