Siirry sisältöön
Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen
Eteran hallituksen ja johtoryhmän seminaari
Helsinki 18.9.2012
 
 

Eurooppalaisen pankkijärjestelmän tulevaisuuden näkymät – pankkisääntely ei saa tukehduttaa kilpailua

 
Globaalien rahoitusmarkkinoiden näkymien osalta euroalueen riskit sekä niiden ratkaisu ovat keskeisessä asemassa. Loppukesän aikana rahoitusmarkkinoiden toiminta osoitti vakautumisen merkkejä osakekurssien noustessa ja valtiolainamarkkinoilla reunavaltioiden velkakirjojen tuottojen laskiessa.
 
Tilanne ei kuitenkaan ole ohi. Tulevan kehityksen riskejä vähennetään hallitusten, keskuspankkien ja muiden viranomaisten toimin. Työnjako on tarkentunut EKP:n suorien rahapoliittisten ostojen -ohjelman (OMT) ehdollisuudella: hallitusten on tehtävä ensin omat talouden tasapainottamiseen liittyvät toimet ja vasta sitten on perusteltua tehdä rahapolitiikan toimia.
 
Osana kriisin ratkaisua – ja ennen kaikkea tavoitellen pidemmän aikavälin vakautta – rahoitusmarkkinoiden sääntelyä ja valvontaa lisätään. Olennaista on kuitenkin varmistaa, ettei tapahdu ylilyöntiä, jolla kilpailua ja rahoitusmarkkinoiden tehokasta toimintaa tukahdutettaisiin. Tarkastelen näitä toimia sekä niiden vaikutuksia eurooppalaisen pankkijärjestelmän näkökulmasta.
 
Euroopan talouskriisissä tulee löytää ratkaisuja sekä rahoituksen välittymisen ongelmiin, poliittisen päätöksenteon ja vakauttavien toimenpiteiden toimeenpanon hitauteen, että reaalitalouden kehitykseen sekä laajemmin näiden tekijöiden toisiaan vahvistavaan negatiiviseen kierteeseen. Ongelmia pahentaa se, että nyt – kuten Espanjan ja Italian esimerkit osoittavat – valtioiden ja pankkien rahoitusasema ja erityisesti markkinoiden näkemys luottokelpoisuudesta ovat tiukasti toisiinsa kytkeytyneet. [KALVO 1]  Kytkös syntyy kahta kautta: valtioiden katsotaan olevan vastuussa pankkisektoriensa tukemisesta, toisaalta pankit ovat valtiolainasijoitustensa kautta tiiviisti kytköksissä sijaintivaltionsa riskinäkymien kehitykseen.
 
Kansainvälisen talouskehityksen näkymät ovat heikentyneet, mikä on vaikeuttanut myös Euroopan velkakriisin hoitoa. Talouden heikentyneet näkymät vaikuttavat negatiivisesti pankkisektoriin niin luottotappioiden lisääntymisen kuin heikentyvien valtiolainasijoitustenkin kautta. Valtioriskien ja pankkisektorin kohtalonyhteyttä ei ole onnistuttu uskottavasti katkaisemaan. Tilanteen korjaamiseksi on jo tehty joukko vaikeita poliittisia päätöksiä, nyt niiden nopea toimeenpano on välttämätön.
 
Velkakestävyyden saavuttamisen tueksi tarvitaan kestävä talouskasvu. Tässä rahoituksen häiriöttömällä välittymisellä on keskeinen rooli. Euroalueen pankkikeskeisessä rahoitusmallissa rahoituksen välittymisen normalisoitumisen yhtenä esteenä on kuitenkin pankkisektorin edelleen hyvin haastava tilanne, erityisesti kriisimaissa.
 
Luottamus eurooppalaista pankkisektoria kohtaan on kahtiajakautunut korkean luokitusten maiden, sekä ns. GIIPS-maiden välillä. Useiden ongelmamaiden pankeilla ei käytännössä enää ole pääsyä Euroopan pankkien välisille ns. interbank-markkinoille. Myös näiden maiden rajojen sisäiset interbank-transaktiot ovat vähäisiä. Yhä useamman maan pankkien varainhankinta on lisääntyvästi vakuudellisten velkapapereiden liikkeeseenlaskun, vähittäistalletusten houkuttelemisessa onnistumisen ja keskuspankkirahoituksen varassa. Yhtenäisyys Euroopassa on kärsinyt ja rahoituksen välittyminen yli rajojen on vähentynyt merkittävästi.
 
Kahtiajako vaikeuttaa pankkisektorin toimintaedellytyksiä ja pankkien kykyä tukea talouskasvun kehitystä rahoituksen välityksen kautta. Talousongelmissa olevien maiden pankkien heikko tilanne näkyykin suoraan sekä myönnettävien luottojen määrien kehityksessä, että niiden hinnoissa. [KALVO 2]  Näissä maissa yritysluottojen korkoerot esimerkiksi 3 kk:n euriboriin nähden ovat paljon suuremmat kuin korkeamman luottoluokitusten maissa. Laina- ja talletuskannat supistuvat GIIPS-maissa. Kriisimaiden ongelmat rahoituksen välityksessä pahentavatkin tällä hetkellä Euroalueen reaalitalouden kahtiajakautunutta kehitystä. [KALVO 3]
 
Rahoituksen välityksen häiriöttömyyden varmistaminen on ensiarvoisen tärkeää. Meneillään oleva kriisi osoittaa, että on syytä rakentaa rahoitusjärjestelmä, jonka shokkien kestokyky on riittävän vahva, jonka tartuntamekanismit valtioihin on rajattu ja joka toimillaan tukee pääomien tehokasta allokaatiota myös huonompina taloudellisina aikoina. Tämän saavuttamiseksi rahoituslaitosten sääntelyä ja valvontaa tiukennetaan ja tällä parannetaan rahoitusjärjestelmän vakautta ja lievennetään tulevien häiriöiden vaikutuksia rahoitusjärjestelmään ja reaalitalouteen.
 
Käynnissä olevien sääntelyhankkeiden määrä on merkittävä. Näistä pankkien liiketoimintaan olennaisesti vaikuttavia ovat pankkien vakavaraisuutta ja likviditeettiä sekä pankkien kriisienhallintaa ja uudelleenjärjestelyjä koskevat hankkeet. [KALVO 4]
 
Baselin pankkivalvontakomitea julkisti joulukuussa 2010 pankkien vakavaraisuutta ja likviditeettiä koskevan ns. Basel III -säännöstön. EU:ssa nämä suositukset sisällytetään pankkien vakavaraisuus asetukseen ja -direktiiviin (CRR/CRD IV). Vakavaraisuusvaatimuksista on jo olemassa hyvä yksimielisyys, toisaalta pankkien maksuvalmiutta varmistavien vaatimusten (liquidity coverage ratio) osalta on yhä vastakkaisia näkemyksiä. Globaalitason neuvottelut jatkuvat syksyllä.
 
Euroopan komissio julkisti kesäkuussa kauan odotetun pankkien kriisienhallintaa ja uudelleenjärjestelyjä koskevan direktiiviehdotuksensa (EU framework for bank recovery and resolution). Uudistuksen pohjimmaisena tavoitteena on varmistaa, että kriisiin ajautuvien suurtenkin pankkien toiminta voidaan tarvittaessa lakkauttaa tai järjestää rakenteita uudelleen siten, ettei ongelmista aiheudu perusteettomia kustannuksia veronmaksajille.
 
Makrotalouden vakautta horjuttaneen finanssikriisin ytimessä olivat systeemisesti merkittävät rahoituslaitokset. Ongelmat levisivät nopeasti ja aiheuttivat tartuntoja pankkien välillä olevien yhteyksien kautta. Julkisin varoin pelastettiin näitä ns. systeemisesti merkittäviä pankkeja, jollaisiksi luettiin ”liian suuri tai liian monimutkainen kaatumaan” -pankit. Systeemisesti merkittävä pankki voi olla usealla tasolla: joko globaalilla tasolla (G-SIB), kansallisella tasolla (D-SIB), tai alueellisella tasolla, kuten Euroopassa (E-SIB). Pankkien lisäksi Baselin pankkivalvontakomitea on ulottamassa systeemisen instituution määritelmän koskemaan myös vakuutusyhtiöitä (SII).
 
Viranomaiset yrittävät lievittää systeemisesti merkittäviin pankkeihin liittyviä ongelmia tiukemmilla säännöksillä kuin mitä pankeille yleisesti asetetaan. Ensiksikin systeemisesti merkittäville pankeille asetetaan kireämmät vakavaraisuusvaatimukset kuin muille pankeille. Toiseksi edellytetään, että näiden pankkien kriisienhallinta- ja uudelleenjärjestelyvalmiudet ovat muita, tavallisia pankkeja paremmat. Kolmanneksi on ehdotettu pidemmälle, jopa pankkien rakenteisiin ulottuvia sääntelyjä. Näillä rakennevaatimuksilla varmistettaisiin, että riskipitoiset toiminnat eivät voisi vaarantaa yhteiskunnan kannalta keskeisiä vähittäispankki- ja maksuliikepalveluita.
 
Yhdysvalloissa toteuttamisvaiheessa oleva ns. Volcker-sääntö rajoittaa talletussuojan alaisuudessa olevien pankkien toimintaa kahdella tavalla. Ensinnäkin sääntö kieltää pankkeja käymästä arvopaperikauppaa omaan lukuunsa. Toiseksi sääntö rajoittaa myös pankkien sijoituksia riski- ja pääomasijoitusrahastoihin. Säännön käyttöönotto on kuitenkin osoittautunut erittäin haastavaksi ja sitä kohtaan on esitetty niin vahvaa arvostelua, että sen toimeenpanoon liittyy epäilyksiä.
 
Isossa-Britanniassa Sir John Vickersin johtama riippumaton komissio (Independent Commission on Banking, ICB) esitti vuosi sitten että vähittäispankkitoiminta eristettäisiin muusta pankkitoiminnasta ”suoja-aidalla” (ring-fence) ja että suoja-aidatun toiminnan vakavaraisuusvaatimuksia tiukennettaisiin. Toimintojen eristämisellä halutaan rajoittaa riskinottomahdollisuuksia, suojata Isolle-Britannialle tärkeät rahoituspalvelut kansainvälisiltä markkinahäiriöiltä sekä helpottaa ongelmapankkien uudelleenjärjestelyä tai alasajoa.
 
Iso-Britannian hallitus tukee ehdotusta. Kesän aikana se kuitenkin ilmoitti tekevänsä joitain myönnytyksiä siihen mitkä toiminnot ovat sallittuja suoja-aidan sisäpuolella. Laajennuksiin kuuluu mm. suoja-aidatun pankin mahdollisuudet tarjota yksinkertaisia riskienhallintapalveluja asiakkailleen.
 
Vuoden alussa kysymys pankkisektorin rakenteesta nousi myös Euroopan Unionin agendalle. Komission asettama pääjohtaja Liikasen vetämä korkean tason työryhmä on kevään ja kesän aikana kokoontunut arvioimaan, vahvistaisivatko pankkien rakenteelliset uudistukset rahoitusmarkkinoiden vakautta ja parantaisivatko ne pankkien edellytyksiä täyttää tehtävänsä kansalaisten ja Euroopan kasvun ja yhteismarkkinoiden hyväksi. Työryhmä esittää ehdotuksensa lokakuussa.
 
Pankkien toimintaan jatkossa vaikuttavat myös keinot, joilla pyritään välttämään toinen finanssikriisin ytimessä ollut ongelma eli liiallisen luotonannon ja velkaantumisen kasvattama hinta-/kiinteistökupla. Tämä ei ole uusi ilmiö, mutta tarvittavat politiikkavälineet reagoida ylivelkaantumisen ja -kuumentumisen merkkeihin eivät tälläkään kertaa olleet viranomaisten käytössä. Muutos tähän pyritään saamaan sääntelyllä, mm. Basel III:n kautta, joka antaa kansallisille viranomaisille mahdollisuuden asettaa pankeille ylimääräisen pääomavaatimuksen, mikäli yksityiselle sektorille myönnetty luotonanto viranomaisarvion mukaan kasvaa liiallisesti. Puskurivaatimus sisältyy myös valmisteltavana olevaan EU:n vakavaraisuusdirektiiviin, ja siten se otetaan aikanaan käyttöön myös Suomessa. Toinen makrovakaustyökalu on enimmäisluototusaste, jolla tarkoitetaan asuntolainan maksimiosuutta rahoitettavan asunnon hinnasta.
 
Politiikkavälineiden ohella on kuitenkin päätettävä myös makrovakaustyökaluista vastaavasta viranomaisesta. Ministeri Antti Tanskasen johtama viranomaistyöryhmä on esittämässä, että Finanssivalvonnalle annetaan oikeus päättää uusien makrovakausvälineiden asettamisesta Suomessa.
 
Tuorein Euroopan laajuisista hankkeista on esitys pankkiunionista, jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi huippukokouksessaan 28.–29.6.2012. Pankkiunionissa pankkien sääntely, valvonta ja uudelleenjärjestely sekä talletussuoja siirtyisivät nykyiseltä, suurelta osin kansalliselta tasoltaan entistä laajemmin Euroopan tai euroalueen tasoisiksi.
 
Vaikka lisääntyneen sääntelyn pyrkimyksenä on vakauttaa pankkien toimintaa, voi se samalla muuttaa pankkien liiketoimintamallien kannattavuutta ja vaikuttaa osaltaan pankkien roolin muuttumiseen rahoituksen välittymisessä. [KALVO 4 jatko]
 
Pankkien toimintatapaan tuovat muutoksia erityisesti kiristyvät maksuvalmiussäännökset. Ne muuttavat pankkien varainhankinnan talletusvaroja ja maturiteetiltaan pidempää rahoitusta suosivaksi. Varainhankinnan rakenteen muuttuminen lisää kustannuksia ja voi pahimmillaan heikentää pankkien luotonantokykyä.
 
Riskipainotusten kiristyminen ja systeemisesti merkittäville pankeille asetettavat lisävaatimukset taas yksinkertaistavat liiketoimintamalleja ja kerrostavat pankkeja kotimaisiin ja ylikansallisiin pankkeihin. Rahoituslaitosten monimutkaisten rakenteiden rajoittamiseen tähtäävät säädökset voivat toisaalta selkiyttää rakenteita, mutta samalla toisaalta mahdollistavat uusien kytkösten synnyn sääntelyn ulkopuoliseen, ns. varjopankkisektoriin.
 
Pankkisääntelyn tiukentuessa vaarana onkin, että toimintaa siirtyy osittain säännellyn sektorin ulkopuolelle nk. varjopankkijärjestelmään. Tämä merkitsisi järjestelmän kannalta mahdollisesti mittavienkin riskien syntymistä valvonnan ja sääntelyn ulottumattomiin. Tästä syystä ja arbitraasimahdollisuuksien rajoittamiseksi toivotaan, että myös varjopankkijärjestelmän toimijoiden valvontaa ja sääntelyä tiukennettaisiin. Sekä kansainvälisellä että EU tasolla keskustellaan paraikaa tulevan sääntelyn painopistealueista ja mahdollisista välineistä.
 
Lopuksi
 
Sääntelyuudistuksessa pankit, jotka ovat tähän saakka hoitaneet toimintansa hyvän, huolellisen ja varovaisen pankkitavan mukaisesti, ovat voittajia. Useilla niistä vakavaraisuus ja muut mittarit täyttyvät jo kun taas useilla kilpailevilla pankeilla uudet määräykset saattavat edellyttää merkittäviä muutoksia aiheuttaen lisäkustannuksia.
 
Kaikessa sääntelytulvassa ja sääntelyn tiukentumisessa täytyy huolehtia siitä, että terve kilpailu pankkien välillä säilyy. Markkinoiden tulee antaa toimia. Huonosti asioita hoitaneita rahalaitoksia ei tule tukea julkisin varoin ehdoitta, kilpailuedellytysten vääristyminen on vältettävä ja asiansa hyvin hoitaneilla pankeilla on oltava toimintaedellytykset tulokselliseen liiketoimintaan.