Siirry sisältöön

Pentti Hakkarainen
Johtokunnan varapuheenjohtaja
Studia Monetaria -yleisöluento Suomen pankin rahamuseossa 8.4.2014

Esitelmärunko; varsinainen esitys voi poiketa tekstistä paikoittain
 

Miksi pankkeja säännellään?

Pankkeja arvostellaan paljon ja herkästi. Niillä on keskeinen rooli talouden toiminnassa ja siksi niiden toimintaa on syytä säännellä. Keskeinen kysymys on, pitääkö rahoitustoimintaa säännellä enemmän kuin muuta yritystoimintaa. Jos tämä on tarpeen, niin kysymys on miten. Rahoitusalan sääntelyn ja valvonnan tehostaminen keskusteluttaa puolesta ja myös vastaan. Saksan valtiovarainministeri Wolfgang Schäuble on todennut, että on tarpeen korostaa pankkien johdolle, että ”rahalaitokset ovat yhteiskuntaa varten, ei toisinpäin”. Finanssikriisi osoitti selvän tarpeen tiukentaa pankkien sääntelyä. Miksi kuitenkin asiaa myös vastustetaan?

Rahoituslaitosten tehtävä yhteiskunnassa on tärkeä. Pankit lainaavat ja sijoittavat tallettajiensa ja rahoittajiensa varoja. Tässä tehtävässä ne valikoivat investointi- ja sijoituskohteita säästäjien ja viime kädessä koko yhteiskunnan puolesta. Onnistuminen tässä tehtävässä on taloudellisen hyvinvoinnin, uudistumisen ja kasvun edellytys.

Pankkitoiminnan ansiosta yksittäisten säästäjien varat voivat olla nostettavissa, vaikka pankki lainaa ja sijoittaa varoja pitkäaikaisiin kohteisiin. Tämä on äärimmäisen tärkeää pankkeja kohtaan tunnetun luottamuksen ylläpitämiseksi.

Rahoituslaitosten toiminta sisältää aina riskejä. Niihin varaudutaan likviditeettireserveillä ja vakavaraisuudella. Rahoituslaitosten likviditeettireservi ja oma pääoma suhteessa niiden kokonaisvaroihin ovat kuitenkin suhteellisen pienet. Sekin kuuluu toiminnan luonteeseen.

Kokemamme finanssikriisi osoitti, kuinka elintärkeä hyvin toimiva rahoitusjärjestelmä on. Samoin on nähty kuinka laajalle pienetkin häiriöt rahoitusmaailmassa voivat vaikuttaa.

Jos rahoituslaitos kaatuu, vahingot asiakkaille ovat merkittävät. Lisäksi vahingot kertautuvat helposti ja leviävät sen omaa asiakaskuntaa laajemmalle koko yhteiskuntaan. Kriisien leviämiseen saattaa riittää pelkästään epäily rahoituslaitosten välisistä kytkennöistä. Markkinaosapuolten, tallettajien ja velkojien keskuudessa epäluulo ja vaikutukset voivat levitä maailman laajuisesti minuuteissa.

Aiemmasta on opittu, etteivät asiakkaiden valvonta, markkinakuri ja itsesääntely riitä rahoitusjärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi. Lisäksi viranomaisten, joiden työnä on edustaa koko yhteiskunnan näkökulmaa, on otettava osavastuu rahoituslaitosten ja rahoitusmarkkinoiden luotettavasta toimintaedellytysten varmistamisesta.

Millä rahoituslaitoksia säännellään?

Ensinnäkin tarvitaan toimilupa, että voidaan esimerkiksi perustaa pankki. Toiseksi sääntelyllä varmistetaan, että toimiluvan saaneet rahoituslaitokset hoitavat liiketoimintaansa vaarantamatta rahoitusjärjestelmän vakautta. Säännökset koskevat toiminnan laajuutta, vaadittavaa vakavaraisuutta, riskienhallintamenetelmiä sekä valvojille ja markkinoille raportoitavaa informaatiota. Kolmanneksi valvomalla rahoituslaitoksia taataan, että ne toimivat sääntelyn ja yleisesti sovittujen pelisääntöjen mukaisesti. Neljäs keino on kriisinhallinta, jolla varmistetaan ydintoimintojen, talletusten ja maksujärjestelmän toimivuus häiriötilanteessa ja minimoidaan kriisitilanteen vaikutuksia rahoitusjärjestelmään ja yhteiskuntaan. Normaali selvittely- ja konkurssimenettely on rahalaitosten tapauksessa aivan liian hidas tie johtuen niiden toiminnan erityisluonteesta.

Sääntelyn tavoitteet voidaan tiivistää kahteen keskeiseen seikkaan. Ensinnäkin tavoitteena on pienentää finanssikriisien todennäköisyyttä ja niiden yhteiskunnallisia kustannuksia. Toiseksi sääntelyllä ja yhteiskunnan tukiverkolla pyritään varmistamaan, että pankkijärjestelmä voi tehokkaasti hoitaa tärkeää yhteiskunnallista tehtäväänsä.

Mitä pankkiunioni tuo?

Kriisi paljasti heikkouksia pankkisektorissa sekä yksittäisten pankkien osalta että koko pankkijärjestelmässä. Se paljasti kuinka toisiinsa kytkeytyneitä eri toimijat ovat. Vahvasti kansainvälistyneen pankkisektorin myötä yksittäisen pankin ongelma voi tarttua nopeasti toisiin pankkeihin maan rajojen sisällä ja rajojen yli. Paluuta kansallisen tason pankkisektoriin ei ole. Pankit ja niiden kansainvälinen liiketoiminta sekä yhdentyneet rahoitusmarkkinat ovat nykytalouden perusta. 

Yhteinen rahapolitiikka, yhdentyneet rahoitusmarkkinat ja pankkien tosiasiallinen toiminta edellyttävät samalla tasolla olevaa rahoitusvalvontaa ja kriisinratkaisua. Kansallinen valvonta ei riitä tänä päivänä pankkien valvontaan. Kansallinen kriisinratkaisu ei kykene kansainvälisten pankkien kriisitilanteiden ratkaisuun.  Yhteinen rahapolitiikka ei ole käytettävissä pankki- tai talouskriiseihin ajautuvien yksittäisten maiden ongelmien siivoamisessa.

Etenkin euroalueen kriisimaat ovat kärsineet pankkien ja valtioiden välisestä kohtalonyhteydestä.  Pankkisektorin ongelmat ovat rasittaneet julkista taloutta, ja maan julkisen talouden ongelmat ovat vaikeuttaneet pankkien asemaa, erityisesti varainhankintaa.  Pankin ja sen kotivaltion välinen sidos on johtanut pahimmillaan ”syöksykierteeseen”.

Rahoitusmarkkinat ovat yhtenäiset ja kansainväliset. Kaikki pankit - kotimaisetkin - toimivat näillä markkinoilla. Valvonta, viranomaistoiminta mukaan lukien on kuitenkin jäänyt kansalliseksi. Se on jäänyt jälkeen siitä kehityksestä, joka on tapahtunut rahoitusmarkkinoilla. Nyt tätä jälkeenjääneisyyttä korjataan.

Pankkiunioni on vastaus pankkien tosiasiallisen liiketoiminnan edellyttämään valvontaan ja kriisinratkaisuun. Kun rahoituslaitokset toimivat kansainvälisesti, myös niiden valvonnan ja kriisienratkaisun tulee olla samalla kansainvälisellä tasolla. Pankkiunionissa pankin ongelmat voidaan hoitaa valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten toimin kotivaltion ajautumatta vaikeuksiin. Vastaavasti pankin kotivaltion ongelmat eivät suista pankkia vaikeuksiin, kun se on ylikansallisesti valvottu.

Mistä osista pankkiunioni koostuu?

Pankkiunionin toiminta nojautuu yhteiseen sääntökirjaan. Se luo kaikkiin EU-maihin yhtenäiset sääntelyvaatimukset sekä valvontakäytännöt. Pankkiunionin kaksi keskeistä pilaria ovat yhteinen pankkivalvonta ja yhteinen kriisinratkaisu. Valvonta tulee Euroopan keskuspankin (EKP) yhteyteen. Yhteisen kriisinratkaisumekanismin luomisesta on päästy sopuun Euroopan parlamentin, Komission ja jäsenmaiden välillä. Yhteinen talletussuojajärjestelmä ei ole tässä vaiheessa välttämätön. Kansallisia talletussuojajärjestelmiä harmonisoidaan ensin ja aikanaan yhteinen talletussuoja noussee harkintaan.

Pankkiunioni pienentää todennäköisyyttä, että pankit joutuvat ongelmiin. Lisäksi pankin joutuessa ongelmiin omistajien lisäksi myös sijoittajat vastaavat tappioiden kattamisesta. Siten taloushistoriasta tutun julkisen pankkituen tarve poistuu tai ainakin rajautuu ja pienenee merkittävästi.

Yhteinen pankkivalvontamekanismi

Eurooppa-neuvosto päätti kesäkuussa 2012 pankkien valvontavastuun siirtämisestä EKP:lle. Yhteistä valvontamekanismia koskeva asetus tuli voimaan marraskuussa 2013 ja meneillään olevan siirtymäajan jälkeen EKP aloittaa valvonnan 4.marraskuuta 2014.

EKP ottaa suoraan valvontaansa suurimmat pankit, mutta EKP myös ”valvoo valvojia” ja ohjeistaa näitä, jotta kaikkia pankkeja valvotaan samoin valvontakäytännöin riippumatta siitä, missä maassa se sijaitsee. Tarvittaessa EKP voi ottaa suoraan valvontaansa minkä tahansa pankin euroalueella.

Siirtymäajan merkittävin asia on kattava arviointi, jonka avulla varmistetaan, että EKP aloittaa tehtävänsä valvontaviranomaisena ”puhtaalta pöydältä”. Kattava arvio luo selkeän ja vertailukelpoisen kuvan pankkien kokonaisriskeistä.

Kattava arvio on nimensä mukaisesti kattava. Siinä tarkastellaan taseiden tärkeimmät riskit käyttäen yhteisiä menetelmiä ja määritelmiä ja käytettävissä on myös ulkopuolisia, riippumattomia asiantuntijoita. Tämän jälkeen kunkin pankin riskipitoisimmat saamiset käydään läpi. Tarkastuksen kattavuus on laaja. Yhteensä 128 pankkia käsittävän arvion kohteena on luottosalkkujen riskipainotettujen saamisten kokonaismäärästä 58 prosenttia.

Kappalemääräisesti lainoja tarkastetaan yhteensä noin 135 000.  EKP:n tarkassa ohjauksessa tehtävän tarkastuksen seurauksena pankit voivat joutua lisäämään arvonalentumiskirjauksiaan ja hankkimaan lisää pääomaa. EKP on valvontaviranomainen, joka toimivaltaisesti edellyttää tämän pääomituksen toteuttamista.

Kriisinratkaisu

Pankkien kriisinratkaisun työkalut koostuvat jatkossa kahdesta osasta: kansallisesta elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisista toimivaltuuksista sekä EU-tason yhteisestä kriisinratkaisumekanismista.  Ne mahdollistavat monissa jäsenmaissa suurenkin pankin hallitun alasajon ilman, että siitä aiheutuu häiriöitä rahoitusmarkkinoille. Tämä on merkittävä edistysaskel aiempaan käytäntöön. Ilman kriisinratkaisuvälineitä ongelmiin ajautuneet pankit asetettiin konkurssiin tai pelastettiin valtion varoilla yksityisen sektorin ratkaisun puuttuessa.
Elvytys- ja kriisiratkaisudirektiivin avulla luodaan kaikkiin EU-maihin yhtenäiset työkalut varhaiseen väliintuloon, ongelmapankin hallittuun uudelleenjärjestelyyn tai alasajoon.  Sijoittajavastuu on merkittävä uusi työkalu, joka tulee käyttöön kaikissa EU-maissa viimeistään vuoden 2016 alusta lukien. Myös toimialan vastuu rahaston muodossa luo puskuria julkisten varojen käytön edelle.

Yhteinen EU-tason kriisinratkaisumekanismi mahdollistaa ylikansallisenkin pankin hallitun, nopean ja tehokkaan uudelleenjärjestelyn tai alasajon. Yhteisessä mekanismissa EKP valvojan ominaisuudessa määrittää, onko pankki kaatumassa (failing or likely to fail) ja siten tarpeesta siirtyä kriisinratkaisuun. Kriisinratkaisupäätökset puolestaan tekee yhteisen mekanismin kriisinratkaisuneuvosto, jonka päätökset komissio vahvistaa. Kriisinratkaisussa pääsääntö on sijoittajavastuun toteuttaminen. Toimialan vastuu toteutuu yhteisen rahaston muodossa. Kriisinratkaisun resurssien varmistamiseksi kerätään toimialalta 8 vuoden kuluessa yhteinen rahasto. 

Kuka hyötyy pankkiunionista?

Pankkiunioni hyödyttää suoraan ja välillisesti yhteiskuntaa, pankkeja sekä näiden asiakkaita; yrityksiä ja yksityishenkilöitä.

Pankkiunioni edistää pankkien välistä kilpailua ja toimintaedellytyksiä. Pankit eri puolilla Eurooppaa ovat sääntelyssä ja valvonnassa samalla viivalla. Jopa niinkin läheisesti integroituneella alueella kuin Pohjoismaissa on valvontakäytännöissä ollut eroavuuksia. Yhtenäinen valvonta tuo pidemmällä aikavälillä myös säästöjä pankkien hallinnollisiin kustannuksiin. Se yhdenmukaistaa asiointia valvojan kanssa ja vähentää mm. tarvetta räätälöidä raportointia eri maiden viranomaisille.

Vaikka pankkiunionin nettovaikutusta pankkien omiin rahoituskustannuksiin on vaikea tarkkaan arvioida, valvonnan uskottavuuden paraneminen, selkeämmät kriisinratkaisun välineet ja laajemmat resurssit vaikuttanevat myönteisesti rahoituskustannuksiin.  

Luottamuksen vahvistuminen voi lisätä sijoittajien kiinnostusta pankkiunioniin osallistuvien maiden pankkeihin. Parhaillaan työn alla oleva yhteisen pankkivalvonnan (SSM) kattava arvio parantaa luottamusta erottamalla jyvät akanoista. Näin ollen asiansa hyvin hoitaneiden pankkien asema paranee.

Monet yhteisen valvonnan ja kriisinratkaisun hyödyt ilmenevät myös välillisinä. Vaikka ongelmia ei olisikaan pankin kotimaassa, on oleellista, että yhteisellä valvonnalla ja kriisinratkaisulla voidaan välttää ongelmien leviäminen maiden välillä. Kun yksittäisen pankin ongelmat maassa A eivät laajene koko pankkisektorin kriisiksi, myös maan B pankit säästyvät sen vaikutuksilta. Lisäksi vältytään haitallisilta reaalitalouden kautta tarttuvilta vaikutuksilta. Tämä on Suomenkin etu taloutemme rakenteen ja avoimuuden vuoksi.

Perusperiaate yhteisessä kriisinratkaisussa on, että ongelmapankin omistajien lisäksi myös velkojat kantavat vastuun kriisinratkaisun kustannuksista.  Kun pankin omistajat ja velkojat tietävät vastuunsa, heillä on kannustimet aiempaa paremmin huolehtia omasta edustaan. Ne seuraavat ja arvioivat pankin toimintaa tarkasti. Lisääntyvä seuranta voi estää pankin ylisuurta riskinottoa. 

Pankit vastaavat yhteisen kriisinratkaisun kustannuksista toissijaisesti myös toimialana. Tämä tapahtuu yhteisen kriisinratkaisurahaston kautta. Maksuista huolimatta yhteisestä rahastosta on yksittäisen maan pankeille hyötyjä.  Ensinnäkin yhteinen rahasto on oleellinen tekijä, jolla varmistetaan yhteisen kriisinratkaisun  ripeä toiminta ja estetään siten kriisien leviäminen maiden välillä. Toiseksi yhteinen rahasto kannustaa pankkeja aiempaa enemmän seuraamaan toisiaan, eli muiden pankkien toimintaa. Lisäksi koko pankkiunionin yhteisellä rahastolla voidaan jakaa riskiä, joka yhden pankin kriisinratkaisusta koituu muille pankeille. Etenkin pienessä maassa yhdenkin ison pankin kriisinratkaisu voisi aiheuttaa toimialalle suuret kustannukset, jos niistä jouduttaisiin vastamaan maan omien pankkien voimin.

Kriisinratkaisurahasto varmistaa tehokkaan menettelyn ongelmiin ajautuneen pankin selvittämiseen. Siinä ei ole tarkoituksena pääomittaa tai tukea elinkelvotonta pankkia, vaan varmistaa riittävät resurssit hallittuun selvittämis- tai alasajoprosessiin.

Avoimena taloutena Suomi on altis maan rajojen ulkopuolilta tuleville häiriöille. Suomen etuna pankkiunionissa on se, että olemme mukana päätöksenteossa niissä pöydissä, joissa päätetään eurooppalaisten pankkien valvonnasta, varmistamassa pankkien valvonnan yhdenmukaisuuden ja tasapuolisen kohtelun sekä ongelmatapauksissa niiden ratkaisun.

Hyödyistä puhuttaessa ei pidä unohtaa pankin asiakasta. Pankkiunionin myötä tallettajat voivat jatkossakin luottaa siihen, että heidän rahansa ovat turvassa hyvin valvotuissa pankeissa. Ja äärioloissa, jotka ovat aina mahdollisia, pankkiunioni varmistaa yhteiskunnan, yrityksen ja yksityishenkilön elintärkeiden pankkipalveluiden toimivuutta.

Yhteenvetona, pankkiunioni on yksi merkittävimmistä askelista Euroopan unionissa rahaliiton perustamisen jälkeen ja se on edennyt varsin nopeasti. Ensinnäkin pankkiunionissa valvonta ja sääntely vastaavat pankkien ja rahoitusmarkkinoiden todellista luonnetta, rajat ylittävää toimintaa. Toiseksi sen myötä pankeilla on entistä yhdenmukaisemmat toiminta- ja kilpailuedellytykset Euroopassa, pankin kotivaltiosta riippumatta. Kolmanneksi pankin asiakkaiden asema vahvistuu normaalioloissa, mutta ennen kaikkea varmistetaan elintärkeiden rahoituspalveluiden saatavuus äärioloissa. Neljänneksi, ja ehkä yhtenä keskeisimpänä perusteena, pankkiunionilla voidaan ehkäistä tai pienentää pankkitoiminnan mahdollisia ongelmia yhteiskunnalle.