Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen
Itä-Suomen yliopiston Kuopion kampus
Kuopio, 21.5.2014
Pankkiunionin merkitys Suomessa
(Esitelmärunko; varsinainen esitys voi poiketa tekstistä paikoittain)
Esityskalvot
Kokemamme finanssikriisi osoitti, kuinka elintärkeä hyvin toimiva rahoitusjärjestelmä on. Samoin on nähty kuinka laajalle pienetkin häiriöt rahoitusmaailmassa voivat vaikuttaa.
Pankeilla on keskeinen rooli talouden toiminnassa. Ne lainaavat ja sijoittavat tallettajiensa ja rahoittajiensa varoja. Tässä tehtävässä ne valikoivat investointi- ja sijoituskohteita säästäjien ja viime kädessä koko yhteiskunnan puolesta. Onnistuminen tässä tehtävässä on taloudellisen hyvinvoinnin, uudistumisen ja kasvun edellytys. Pankkitoiminnan ansiosta yksittäisten säästäjien varat voivat olla nostettavissa, vaikka pankki lainaa ja sijoittaa varoja pitkäaikaisiin kohteisiin. Tämä on äärimmäisen tärkeää pankkeja kohtaan tunnetun luottamuksen ylläpitämiseksi.
Jos pankki kaatuu, vahingot asiakkaille ovat merkittävät. Lisäksi vahingot kertautuvat helposti ja leviävät sen omaa asiakaskuntaa laajemmalle koko yhteiskuntaan. Kriisien leviämiseen saattaa riittää pelkästään epäily pankkien välisistä kytkennöistä. Markkinaosapuolten, tallettajien ja velkojien keskuudessa epäluulo ja vaikutukset voivat levitä maailman laajuisesti minuuteissa.
Aiemmasta on opittu, että asiakkaiden valvonta, markkinakuri ja itsesääntely eivät riitä rahoitusjärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi. Lisäksi viranomaisten, joiden työnä on edustaa koko yhteiskunnan näkökulmaa, on otettava sääntelyn ja valvonnan keinoin osavastuu pankkien ja muiden rahoituslaitosten sekä rahoitusmarkkinoiden luotettavasta toimintaedellytysten varmistamisesta.
Sääntelyn ja valvonnan tavoitteet voidaan tiivistää kahteen keskeiseen seikkaan. Ensinnäkin tavoitteena on pienentää finanssikriisien todennäköisyyttä ja niiden yhteiskunnallisia kustannuksia. Toiseksi sääntelyllä ja yhteiskunnan tukiverkolla pyritään varmistamaan, että pankkijärjestelmä voi tehokkaasti hoitaa tärkeää yhteiskunnallista tehtäväänsä.
Miksi pankkiunionia tarvitaan?
Finanssikriisi paljasti heikkouksia pankkisektorissa sekä yksittäisten pankkien osalta että koko pankkijärjestelmässä. Se paljasti kuinka toisiinsa kytkeytyneitä eri toimijat ovat. Vahvasti kansainvälistyneen pankkisektorin myötä yksittäisen pankin ongelma voi tarttua nopeasti toisiin pankkeihin maan rajojen sisällä ja rajojen yli. Paluuta kansallisen tason pankkisektoriin ei ole. Pankit ja niiden kansainvälinen liiketoiminta sekä yhdentyneet rahoitusmarkkinat ovat nykytalouden perusta.
Yhteinen rahapolitiikka, yhdentyneet rahoitusmarkkinat ja pankkien tosiasiallinen toiminta edellyttävät samalla tasolla olevaa rahoitusvalvontaa ja kriisinratkaisua. Kansallinen valvonta ei riitä kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla toimivien pankkien valvontaan. Kansallinen kriisinratkaisu ei kykene suurten, monikansallisesti toimivien pankkien kriisitilanteiden ratkaisuun. Yhteinen rahapolitiikka ei ole käytettävissä pankki- tai talouskriiseihin ajautuvien yksittäisten maiden ongelmien käsittelyyn.
Etenkin euroalueen kriisimaat ovat kärsineet pankkien ja valtioiden välisestä kohtalonyhteydestä. Pankkisektorin ongelmat ovat rasittaneet julkista taloutta, ja maan julkisen talouden ongelmat ovat vaikeuttaneet pankkien asemaa, erityisesti varainhankintaa. Pankin ja sen kotivaltion välinen sidos on johtanut pahimmillaan ”syöksykierteeseen”.
Pankkiunioni on vastaus pankkien tosiasiallisen liiketoiminnan edellyttämään valvontaan ja kriisinratkaisuun. Kun rahoituslaitokset toimivat kansainvälisesti, myös niiden valvonnan ja kriisinratkaisun tulee olla samalla kansainvälisellä tasolla. Pankkiunionissa pankin ongelmat voidaan hoitaa valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten toimin kotivaltion ajautumatta vaikeuksiin. Vastaavasti pankin kotivaltion ongelmat eivät suista pankkia vaikeuksiin, kun se on ylikansallisesti valvottu.
Mistä osista pankkiunioni koostuu?
Pankkiunionin toiminta nojautuu yhteiseen sääntökirjaan, joka koostuu EU:n lainsäädännön ja muun rahoitussääntelyn kaikkiin jäsenmaihin luomista yhtenäisistä sääntelyvaatimuksista ja valvontakäytännöistä.
Pankkiunionin kaksi keskeistä pilaria ovat yhteinen pankkivalvonta ja yhteinen kriisinratkaisu. Valvontaa rakennetaan parhaillaan Euroopan keskuspankin (EKP) yhteyteen. Yhteisen kriisinratkaisumekanismia koskevista säännöksistä on päästy sopuun Euroopan parlamentin, komission ja jäsenmaiden välillä. Yhteinen talletussuojajärjestelmä ei ole tässä vaiheessa välttämätön. Kansallisia talletussuojajärjestelmiä harmonisoidaan ensin ja aikanaan yhteinen talletussuoja noussee harkintaan.
Pankkiunioni pienentää todennäköisyyttä, että pankit joutuvat ongelmiin. Lisäksi pankin joutuessa ongelmiin omistajien lisäksi myös velkojat vastaavat tappioiden kattamisesta. Siten taloushistoriasta tutun julkisen pankkituen tarve poistuu tai ainakin rajautuu ja pienenee merkittävästi.
Yhteinen valvontamekanismi
Eurooppa-neuvosto päätti kesäkuussa 2012 pankkien valvontavastuun siirtämisestä EKP:lle. Yhteistä valvontamekanismia koskeva asetus tuli voimaan marraskuussa 2013 ja meneillään olevan siirtymäajan jälkeen EKP aloittaa valvonnan 4.marraskuuta 2014.
EKP ottaa suoraan valvontaansa suurimmat pankit, mutta EKP myös ”valvoo valvojia” ja ohjeistaa näitä, jotta kaikkia pankkeja valvotaan samoin valvontakäytännöin riippumatta siitä, missä maassa se sijaitsee. Tarvittaessa EKP voi ottaa suoraan valvontaansa minkä tahansa pankin euroalueella.
On tärkeää, että EKP hoitaa pankkivalvonnan tehtävät erillään rahapolitiikkaan liittyvistä tehtävistään, mitä edellytetään myös yhteistä valvontamekanismia koskevassa asetuksessa. EKP:ssä onkin jo luotu prosesseja rahapolitiikan ja pankkivalvonnan erillisyyden varmistamiseksi organisaatiossa ja päätöksenteossa. Samalla kun tehtäväalueet pidetään täysin erillisinä, on kuitenkin hyvä hyödyntää eri toimintojen välisiä synergiaetuja mahdollisuuksien ja tarpeen mukaan.
Siirtymäajan merkittävin asia on kattava arviointi, jonka avulla varmistetaan, että EKP aloittaa tehtävänsä valvontaviranomaisena ”puhtaalta pöydältä”. Kattava arvio luo selkeän ja vertailukelpoisen kuvan pankkien kokonaisriskeistä.
Kattava arviointi on nimensä mukaisesti kattava. Siinä tarkastellaan taseiden tärkeimmät riskit käyttäen yhteisiä menetelmiä ja määritelmiä ja käytettävissä on myös ulkopuolisia, riippumattomia asiantuntijoita. Tämän jälkeen kunkin pankin riskipitoisimmat saamiset käydään läpi. Tarkastuksen kattavuus on laaja. Yhteensä 128 pankkia käsittävän arvion kohteena on luottosalkkujen riskipainotettujen saamisten kokonaismäärästä 58 prosenttia.
Kattavaan arviointiin sisältyy myös Euroopan pankkiviranomaisen kanssa sovittujen menetelmien mukaisesti toteutettava pankkien stressitesti, jossa testataan pankkien kestävyyttä odotetun kehityksen mukaisessa perusskenaariossa sekä odotettua vaikeammassa tilanteessa eli stressiskenaariossa. Stressiskenaariossa kuvataan pankkijärjestelmälle keskeisten järjestelmäriskien vaikutuksia reaalitalouteen ja rahoitusmarkkinoihin.
Nyt tehtävän stressitestin stressiskenaario on kokonaisuutena selvästi ankarampi kuin pankeille EU:ssa aiemmin tehdyissä testeissä. Vaikutukset reaalitalouden kasvuun ovat aiempaa selvästi suuremmat, ja epäsuotuisa kehitys jatkuu skenaariossa nyt kolme vuotta eli vuoden aiempaa kauemmin.
EKP:n tarkassa ohjauksessa tehtävän tarkastuksen seurauksena pankit voivat joutua lisäämään arvonalentumiskirjauksiaan ja hankkimaan lisää pääomaa. EKP on valvontaviranomainen, joka toimivaltaisesti edellyttää tämän pääomituksen toteuttamista. Kattavan arvioinnin tulokset julkistetaan lokakuussa 2014.
Stressitestien perusskenaariossa pankeille asetettava laadultaan parhaan ydinpääoman vaatimus on 8 %. Pankkien on perusskenaariossa todetut pääomavajeet kuudessa kuukaudessa tulosten julkistamisesta. Epäsuotuisassa stressiskenaariossa pääomavaatimus on 5,5 %, ja havaittujen pääomavajeiden täyttämiseen aikaa on yhdeksän kuukautta. Stressiskenaariossa todettuja vajeita voidaan määrätyin rajoituksin täyttää ydinpääoman lisäksi myös ensisijaisella lisäpääomalla.
Yhteinen kriisinratkaisumekanismi
Pankkien kriisinratkaisun työkalut koostuvat jatkossa kahdesta osasta: kansallisesta elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisista toimivaltuuksista sekä EU-tason yhteisestä kriisinratkaisumekanismista. Ne mahdollistavat monissa jäsenmaissa toimivan suurenkin pankin hallitun alasajon ilman, että siitä aiheutuu häiriöitä rahoitusmarkkinoille. Tämä on merkittävä edistysaskel aiempaan käytäntöön. Ilman kriisinratkaisuvälineitä ongelmiin ajautuneet pankit asetettiin konkurssiin tai pelastettiin valtion varoilla yksityisen sektorin ratkaisun puuttuessa.
Elvytys- ja kriisiratkaisudirektiivin avulla luodaan kaikkiin EU-maihin yhtenäiset työkalut varhaiseen väliintuloon, ongelmapankin hallittuun uudelleenjärjestelyyn tai alasajoon. Sijoittajanvastuu on merkittävä uusi työkalu, joka tulee käyttöön kaikissa EU-maissa viimeistään vuoden 2016 alusta lukien. Myös toimialan vastuu rahaston muodossa luo puskuria julkisten varojen käytön edelle.
Yhteinen EU-tason kriisinratkaisumekanismi mahdollistaa ylikansallisenkin pankin hallitun, nopean ja tehokkaan uudelleenjärjestelyn tai alasajon. Yhteisessä mekanismissa EKP valvojan ominaisuudessa määrittää, onko pankki kaatumassa (failing or likely to fail) ja siten tarpeesta siirtyä kriisinratkaisuun. Kriisinratkaisupäätökset puolestaan tekee yhteisen mekanismin kriisinratkaisuneuvosto, jonka päätökset komissio tai joissakin tapauksissa EU:n neuvosto vahvistaa. Kriisinratkaisussa pääsääntö on sijoittajanvastuun toteuttaminen. Toimialan vastuu toteutuu yhteisen rahaston muodossa. Kriisinratkaisun resurssien varmistamiseksi kerätään toimialalta 8 vuoden kuluessa yhteinen rahasto.
Mikä merkitys pankkiunionilla on Suomessa?
Pankkiunioni hyödyttää suoraan ja välillisesti yhteiskuntaa, pankkeja sekä näiden asiakkaita, yrityksiä ja yksityishenkilöitä.
Pankkiunioni edistää pankkien välistä kilpailua ja toimintaedellytyksiä. Yhtenäinen valvonta tuo pidemmällä aikavälillä myös säästöjä pankkien hallinnollisiin kustannuksiin. Se yhdenmukaistaa asiointia valvojan kanssa ja vähentää mm. tarvetta räätälöidä raportointia eri maiden viranomaisille.
Vaikka pankkiunionin nettovaikutusta pankkien omiin rahoituskustannuksiin on vaikea tarkkaan arvioida, valvonnan uskottavuuden paraneminen, selkeämmät kriisinratkaisun välineet ja laajemmat resurssit vaikuttanevat myönteisesti rahoituskustannuksiin.
Luottamuksen vahvistuminen voi lisätä sijoittajien kiinnostusta pankkiunioniin osallistuvien maiden pankkeihin. Pankkien kattava arviointi erottaa pankkisektorin jyvät akanoista. Näin ollen asiansa hyvin hoitaneiden pankkien asema paranee.
Monet yhteisen valvonnan ja kriisinratkaisun hyödyt Suomessa ilmenevät myös välillisinä, sillä niiden avulla voidaan välttää ongelmien leviäminen maiden välillä. Kun yksittäisen pankin ongelmat maassa A eivät laajene koko pankkisektorin kriisiksi, myös maan B pankit säästyvät sen vaikutuksilta. Lisäksi vältytään haitallisilta reaalitalouden kautta tarttuvilta vaikutuksilta.
Yhteisen kriisinratkaisun perusperiaate on, että ongelmapankin omistajien lisäksi myös velkojat kantavat vastuun kriisinratkaisun kustannuksista. Kun sijoittajat tietävät vastuunsa, heillä on aiempaa paremmat kannustimet huolehtia omasta edustaan sekä seurata ja arvioida pankin toimintaa tarkasti. Lisääntyvä seuranta auttaa ehkäisemään pankkien ylisuurta riskinottoa.
Pankit vastaavat yhteisen kriisinratkaisun kustannuksista toissijaisesti myös toimialana yhteisen kriisinratkaisurahaston kautta. Maksuista huolimatta yhteisestä rahastosta aiheutuu hyötyjä yksittäisen maan pankeille. Ensinnäkin yhteinen rahasto on tärkeä tekijä, jolla varmistetaan yhteisen kriisinratkaisun ripeä toiminta ja estetään siten kriisien leviäminen maiden välillä. Toiseksi yhteinen rahasto kannustaa pankkeja aiempaa enemmän seuraamaan toisiaan, eli muiden pankkien toimintaa. Lisäksi koko pankkiunionin yhteisellä rahastolla voidaan jakaa riskiä, joka yhden pankin kriisinratkaisusta koituu muille pankeille. Etenkin pienessä maassa yhdenkin ison pankin kriisinratkaisu voisi aiheuttaa toimialalle suuret kustannukset, jos niistä jouduttaisiin vastamaan maan omien pankkien voimin.
Kriisinratkaisurahastolla varmistetaan tehokkaat menettelyt ongelmiin ajautuneen pankin selvittämiseen. Tarkoituksena ei ole pääomittaa tai tukea elinkelvotonta pankkia, vaan varmistaa riittävät resurssit hallittuun uudelleenjärjestely- tai alasajoprosessiin.
Avoimena taloutena Suomi on altis maan rajojen ulkopuolilta tuleville häiriöille. Suomen etuna pankkiunionissa on se, että olemme mukana päätöksenteossa niissä pöydissä, joissa päätetään eurooppalaisten pankkien valvonnasta, varmistamassa pankkien valvonnan yhdenmukaisuuden ja tasapuolisen kohtelun sekä ongelmatapauksissa niiden ratkaisun.
Pankkiunionin vaikutuksista puhuttaessa ei pidä unohtaa pankin asiakasta. Tallettajat voivat jatkossakin luottaa siihen, että heidän rahansa ovat turvassa hyvin valvotuissa pankeissa. Aina mahdollisissa äärioloissa pankkiunioni auttaa varmistamaan yhteiskunnan, yritysten ja yksityishenkilöiden elintärkeiden pankkipalveluiden toimivuuden.
Yhteenvetona, pankkiunioni on yksi merkittävimmistä askelista Euroopan unionissa rahaliiton perustamisen jälkeen. Ensinnäkin pankkiunionissa valvonta ja sääntely vastaavat pankkien ja rahoitusmarkkinoiden todellista luonnetta, rajat ylittävää toimintaa. Toiseksi sen myötä pankeilla on entistä yhdenmukaisemmat toiminta- ja kilpailuedellytykset pankin kotivaltiosta riippumatta. Kolmanneksi pankin asiakkaiden asema vahvistuu normaalioloissa, mutta ennen kaikkea varmistetaan elintärkeiden rahoituspalveluiden saatavuus äärioloissa. Neljänneksi, ja ehkä yhtenä keskeisimpänä perusteena, pankkiunionilla voidaan ehkäistä tai pienentää pankkitoiminnan mahdollisia ongelmia yhteiskunnalle. Pankkiunionin rakentaminen on edennyt nopeasti. On tärkeää, että pankkiunionin osa-alueet, joista päätökset on tehty, toteutetaan nyt määrätietoisesti ja johdonmukaisesti.