Erkki Liikanen
Luento Turun yliopistossa 23.3.2015
Luento Turun yliopistossa 23.3.2015
Faktojen merkitys talouspolitiikassa
Hyvät kuulijat,
On suuri kunnia pitää luento täällä Turun yliopistossa, joka on merkittävä tutkimuksen ja opetuksen keskus. Olen oppinut arvostamaan Turun yliopiston tutkimuspanosta niillä elämänalueilla, joilla olen työskennellyt tai joita olen harrastanut. Harrastusten puolelta, historian tutkijoista olen ollut paljonkin tekemisissä Timo Soikkasen ja Kimmo Rentolan kanssa. Politiikan vuosina ja sen jälkeen Jaakko Nousiainen oli minulle politiikan tutkimuksen kiistaton auktoriteetti. Taloustieteen piiristä monetkin ovat tulleet tutuksi. Paavo Okko myös niiltä vuosilta, kun toimin Brysselissä suurlähettiläänä ja komissaarina.
Kiitän professori Matti Wibergiä ystävällisestä kutsusta.
Aiheenani tänään on faktojen merkitys talouspolitiikassa. Aihe on ajankohtainen, koska Suomi ja Eurooppa tunnetusti ovat suurten taloudellisten haasteitten edessä. Niiden kohtaaminen vaatii oikeata analyysiä siitä, mitkä ovat lähtökohdat ja mahdollisuudet.
Talouspoliittisessa keskustelussa pyritään välillä vetoamaan faktoihin ja välillä ne valikoiden unohdetaankin. Myös asiantuntijan rooli puhuttaa: ovatko ekonomistiasiantuntijoiden tarjoamat tilannearviot aidosti objektiivisia, vai onko niihin piilotettu poliittisia tavoitteita?
Vajaat neljä vuosikymmentä sitten, vuonna 1977 silloinen Suomen Pankin pääjohtaja Mauno Koivisto, Turun yliopiston alumnus, puhui tällä samalla foorumilla melkein samasta aiheesta. Hän kuvaili silloista tilannetta näin:
”Jos katsoo, kuinka paljon nykyaikaisessa yhteiskunnassa erilaisia käsityksiä kulkee tiedon nimellä, on syytä vanhahtavaan tapaan kuitenkin korostaa myös viisauden merkitystä.”
Koivisto jatkoi:
”Tutkimuspohjainen tieto on yleensä varsin puutteellista ja epäluotettavaakin, mutta kaikesta huolimatta se on kuitenkin parasta saatavilla olevaa tietoa, ja useimmiten se on eksplisiittisintä tietoa, jolloin voidaan parhaiten osoittaa tiedossa olevat aukot ja päättelyprosessissa olevat virheet.”
Tuskin kukaan voi olla eri mieltä siitä, että poliittisen päätöksenteon pitää perustua tosiasioille. Toisaalta pelkät faktat eivät riitä toiminnan perusteeksi, tarvitaan myös arvoja, tavoitteita ja visioita.
Demokratiassa talouspolitiikan tavoitteiden määrittely kuuluu poliittisille päättäjille, jotka ovat vaaleilla valittu, ja jotka siten edustavat kansalaisten arvoja. Valintojen tekeminen keskenään ristiriitaisten tavoitteiden välillä on juuri se tehtävä, jota varten poliittinen prosessi on rakennettu. Tehtävien valintojen pitäisi heijastaa kansalaisten preferenssejä, mutta niiden täytyy perustua tosiasioihin, tietoon siitä, mikä on mahdollista ja mahdollisimman oikeaan kuvaan siitä, mitä seurauksia eri toimenpiteillä on.
Päätöksentekijä joutuu siis nojautumaan tietoon, jota asiantuntijat hänelle tuottavat. Talouspolitiikassa ekonomistien ja tilastotieteilijöiden vastuu on siksi suuri. Demokratian kannalta on tärkeää, että he eivät koeta johdatella päätöksentekijöitä omien mielipiteidensä mukaan.
Politiikan ja tutkimuksen vuorovaikutuksessa ekonomistien rooliksi on usein tullut muistuttaa päätöksentekijöitä talouden tosiasioista, jotka saattavat olla ikäviäkin. Brittiläinen historioitsija ja arkkikonservatiivi Thomas Carlyle vakiinnutti jo yli 150 vuotta sitten kansantaloustieteelle nimityksen ”the dismal science” – synkkä tiede. Ilmeisesti Carlylellä oli mielessään Thomas Malthusin väestöteoria, jonka mukaan väestö pyrkisi aina kasvamaan nopeammin kuin elintarpeiden tuotanto, joten ihmiskunnan enemmistö olisi tuomittu pysyvästi tasapainoilemaan toimeentulominimin rajalla.
Nykyisessäkin talouskeskustelussa esiintyy kaikuja Carlylen epäluulosta ekonomisteja kohtaan. Heitä epäillään joskus ammattikuntana vain kurjistamisen ja leikkausten ajajiksi. Ekonomistit on haluttu leimata myös vaihtoehdottomuuden apostoleiksi.
Taloustieteen arvovapautta on epäilty. Joskus on ajateltu, että ekonomistien puheissa tieteen kaavun alle kätkeytyy ideologisia ja poliittisia tavoitteita, joita sitten ajetaan objektiivisen totuuden nimissä. Tämä keskustelu on kiihtynyt viime vuosien talouskriisin aikana, kun monissa maissa on jouduttu tekemään poliittisesti vaikeita päätöksiä pankkikriisien ratkaisemiseksi ja valtion talouden alijäämien hallitsemiseksi.
Poliittisessa keskustelussa vedotaan tietysti usein taloudellisiin argumentteihin. Se on luonnollista ja kuuluu asiaan. Aina ei ole helppoa erottaa toisistaan yhtäältä analyysiä, joka pyrkii objektiivisuuteen, ja toisaalta retoriikkaa, joka valikoidusti vetoaa taloustieteeseen. Ekonomistien olisi hyvä keskittyä edelliseen, jotta vältetään sellainen käsitys, että kaikki taloudellinen argumentaatio on tarkoitushakuista manipulaatiota.
Talouspolitiikan oppihistoriasta
Taloustieteen ja politiikan välisen suhteen määrittelyssä tärkeä virstanpylväs oli hollantilaisen Jan Tinbergenin esittämä teoria. Tinbergen esitti teoriansa vuonna 1952 kirjassa ”On the Theory of Economic Policy”.
Tinbergenin uraa uurtava työ palkittiin myöhemmin, kun hänestä vuonna 1969 tuli ensimmäinen taloustieteen Nobel-palkinnon saaja (yhdessä norjalaisen Ragnar Frischin kanssa).
Jan Tinbergenin filosofia ei enää nykyään edusta tutkimuksen viimeistä sanaa. Se on kuitenkin selkeytensä vuoksi edelleen hyvä kiintopiste, kun asiasta keskustellaan. Käyn tässä läpi muutamia sen pääkohtia.
Talouspolitiikkaprosessissa on Tinbergenin mukaan viisi vaihetta:
1. Vallitsevan tilanteen määrittely.
2. Ennuste, miten talous kehittyisi jos talouspolitiikkaa jatkettaisiin muuttumattomana.
3. Talouspolitiikkavaihtoehtojen vaikutusten selvittäminen.
4. Päätöksenteko eli valintojen tekeminen vaihtoehtoisten toimintalinjojen välillä.
5. Politiikkapäätösten toimeenpano.
Tinbergen näki talouspolitiikan kansantalouden ohjauksen näkökulmasta. Hän erotti toisistaan talouspolitiikan välineet yhtäältä ja talouspolitiikan tavoitteet toisaalta. Kuuluisa on ns. Tinbergenin periaate, jonka mukaan talouspolitiikan välineitä pitäisi olla yhtä monta kuin tavoitteitakin.
Tinbergenin mukaan on poliittisen päättäjän tehtävänä asettaa talouspolitiikan tavoitteet ja määrätä ne puitteet, joissa eri keinoja voidaan käyttää. Hänen on heijastettava yhteiskunnan poliittisia preferenssejä ja ratkaistava, miten erilaisia keskenään ristiriitaisiakin tavoitteita painotetaan.
Toisaalta ekonomistin tehtävänä on keinojen analyysi. Taloudellinen analyysi ei voi pelkistä faktoista johtaa ratkaisuja talouspolitiikan ongelmiin. Mutta taloudellisella analyysillä on kuitenkin kolme tärkeää tehtävää:
- Talousanalyysin on arvioitava talouspolitiikan tavoitteiden yhteensopivuutta keskenään ja myös tavoitteiden yhteensopivuutta käytettävissä olevien politiikkavälineiden kanssa.
- Paikallistamalla mahdolliset ristiriitaisuudet analyysi voi rajata päätöksenteon vaihtoehtoja ja näin myötävaikuttaa talouspoliittiseen päätöksentekoon.
- Jos tavoitteet on riittävän hyvin määritelty, talousanalyysi voi löytää instrumenttien ne arvot, joilla tavoitteet toteutuisivat.
Tinbergenin mallissa korostuu päätöksentekijän ja valmistelijan roolien ero. Se vastaa eroa arvojen ja tosiasioiden välillä.
Nämä jaottelut voivat tämän päivän näkökulmasta tuntua luonnollisilta. Mutta Tinbergenin aikaan ne olivat radikaaleja. Radikaalia oli nimenomaan taloustieteen asettaminen selvästi välineelliseen rooliin, eli analyysin ja poliittisen päätöksenteon erottaminen toisistaan.
Tässä hän poikkesi Keynesiä edeltäneestä valtavirrasta, joka näki taloustieteen tehtävänä lähinnä markkinoiden tuottamien ratkaisujen selittämisen ja oikeuttamisenkin.
Tinbergenin vaikutuksen ollessa huipussaan politiikka-analyysi ja kvantitatiivinen suunnittelu olivat päivän iskusanoja. Tätä varten taloustiede piti kehittää objektiiviseksi ja kvantitatiiviseksi. Tarvittava tietopohja piti muodostaa. Tämän vuoksi kehitettiin kansantalouden tilinpitojärjestelmä, kuten bruttokansantuote ja sen osatekijät, ja ryhdyttiin soveltamaan tilastotiedettä talouden toiminnan mallittamiseksi.
Taloustieteilijät alettiin nähdä ”talouden insinööreinä”, jotka ratkaisivat poliitikkojen määrittelemää optimointitehtävää.
Myös Suomessa käytiin 1950-luvun ja 1960-luvun vaihteessa aktiivista keskustelua taloustieteen olemuksesta ja roolista. Tätä keskustelua käytiin varsinkin ajan nuorten ekonomistien muodostamassa ns. O-ryhmässä. Siihen liittyi myös Mauno Koivisto sen jälkeen kun hän oli muuttanut Turusta Helsinkiin. Useimmat O-ryhmän jäsenistä työskentelivät jossakin vaiheessa Suomen Pankin taloustieteellisessä tutkimuslaitoksessa.
O-ryhmän jyrkimpiin hahmoihin kuului Olavi Niitamo, joka edusti jyrkän positivistista kantaa. Sen mukaan subjektiiviset ja poliittiset elementit olivat taloustieteestä karsittavissa siten, että siirryttäisiin mahdollisimman tiukkaan matemaattiseen lähestymistapaan. Hän jopa kirjoitti Kansantaloudellisessa Aikakauskirjassa vuonna 1960, että ”taloudellisten ja esimerkiksi fysiikan selitysmallien välillä ei liene periaatteellista eroa. Molemmat ovat todennäköisyysmalleja ja ero on vain selityksen tarkkuusasteessa." Niitamosta tuli myöhemmin tilastokeskuksen pääjohtaja.
Niitamon kiistakumppanina esiintyi toinen O-ryhmän jäsen, Jouko Paunio, joka oli maltillisemmalla kannalla. Hän piti kansantaloustiedettä viime kädessä humanistisena tieteenä. Paunio kirjoitti, että ekonomistin pitää pyrkiä tutkijatyössään objektiivisuuteen, mutta muistutti samalla, että taloustiede ei ole luonnontiedettä.
Paunion mukaan ”Juuri kansantaloustieteilijä harjoittaa tiedettä, joka on läheisessä kosketuksessa talouspolitiikkaan, siihen käytännön toimintaan, joka kohdistuu talouselämään. Tämän vuoksi jokaiselle ekonomistille muodostuu aivan kuin itsestään henkilökohtainen käsitys siitä, mihin suuntaan talouselämää pitäisi talouspolitiikan avulla ohjata. Toisaalta kansantaloustiede on vielä nykyisin sellaisella kehitystasolla, että se jotenkin vaivattomasti sallii tutkijan henkilökohtaisten arvostusten vaikuttaa objektiiviseksi tarkoitetussa tutkimustyössä.”
Vuosikymmenien mittaan tinbergeniläinen malli on saanut paljon kritiikkiä. Yksi teemoista on ollut kysymys objektiivisen tutkimuksen mahdollisuudesta yhteiskuntatieteissä ylipäätään, mihin Pauniokin tuossa sitaatissa viittasi. Tätä ongelmaa korosti muun muassa ruotsalainen Gunnar Myrdal, joka sai vuonna 1974 taloustieteen Nobel-palkinnon.
Myrdal edusti paljon Pauniota epäilevämpää kantaa objektiivisuuden mahdollisuuksiin. Hän katsoi, että taloustieteilijän oli mahdotonta erottaa työstään omia arvojaan ja poliittisia mielipiteitään. Tämä piti Myrdalin mielestä tunnustaa, ja koska puolueeton analyysi siis oli mahdottomuus, ekonomistien piti hänestä vain olla avoimia omien lähtökohtiensa ja näkökulmansa suhteen.
Myrdal edusti äärimmäistä relativismia. Hänelle taloustiede oli määritelmällisen poliittista. Vastuu siitä, kenen analyysiin voi luottaa ja kenen neuvoja oli kuunneltava, jäi Myrdalin mallissa poliitikolle.
Miltä tämä keskustelu näyttää nykyajan näkökulmasta?
Demokratian toimivuuden kannalta on tärkeää, että päätöksenteon pohjaksi pyritään luomaan objektiivinen tietoperusta. Siihen tuskin koskaan täysin päästään, mutta tavoitteena se on välttämätön. Tutkimuksen tehtävänä on laajentaa yhteistä tietopohjaa, johon kilpailevat mielipidesuunnat voivat luottaa.
Asiaa voi lähestyä ottamalla esimerkin ilmastotutkimuksesta. On yleinen käsitys, että ilmaston lämpeneminen, joka johtuu hiilidioksidi- ja metaanipäästöistä, muodostaa vakavan uhan ihmiskunnan tulevaisuudelle. Lopulta tämän ei pitäisi olla mielipidekysymys: tutkimuksen vastuulla on selvittää, onko ilmaston lämpeneminen ja ihmisen osuus siihen totta vai ei ole.
Olisi peräti ongelmallista, jos ajatellaan, että eri ilmastotutkijoiden tulokset vain heijastavat heidän poliittisia mielipiteitään, ja voitaisiin huoletta valita, mihin uskotaan. Yhteiskunnan on voitava luottaa tieteelliseen prosessiin ja sen tarkoitusperiin. Muuten ollaan kokonaan hukassa.
Vaarallista olisi myös hyväksyä ajatus, että poliittisen päätöksentekijöiden tai taloudellisten intressiryhmien pitäisi antaa ohjata ilmastotutkijoiden työtä.
Esimerkkini oli luonnontieteen puolelta, jossa objektiivisuuden vaatimus on helpompi toteuttaa kuin yhteiskuntatieteissä. Kuitenkin myös taloustutkimuksessa objektiivisuuden tavoite on yhtä välttämätön kuin ilmastotutkimuksessa.
Jos ajattelen omaa kokemustani päätöksentekijänä, en haluaisi toimia sellaisen asiantuntijan varassa, joka toimii ennalta omaksumansa poliittisen agendan mukaisesti. Päätöksentekijän olo on erityisen epämukava, jos hän huomaa valmistelun pyrkineen vain perustelemaan kantaa, joka päättäjällä oli jo ennestään.
Räikeä esimerkki siitä, mihin objektiivisuuden tavoitteesta luopuminen voi johtaa, on kuuluisaksi tullut Kreikan valtion alijäämätilastojen vääristely 2000-luvun ensi vuosikymmenellä. Se tuuditti luotonantajat ja Euroopan Unionin väärään turvallisuuden tunteeseen siitä, mitä Kreikan julkisessa taloudessa oli tapahtumassa. Tosiasiat paljastuivat syksyllä 2009 tapahtuneen hallituksen vaihdoksen jälkeen. Kreikan todellinen alijäämä olikin monta kertaa suurempi kuin oli aikaisemmin ilmoitettu.
Kreikan luottokelpoisuus romahti, eikä se enää pystynyt kattamaan alijäämäänsä yksityisiltä lainamarkkinoilta. Se joutui riippuvaiseksi muiden euroalueen maiden antamista luotoista ja toteuttamaan niiden ehdoksi sovittua ankaraa sopeutusohjelmaa. Kreikkalaiset ovat joutuneet maksamaan kalliin hinnan pitkään jatkuneesta taloudellisen tilanteen peittelystä.
Eurokriisin seurauksena taloustilastojen merkitys euromaiden talouspolitiikassa on entisestään korostunut. On luotu uusia, entistä vahvempia menettelyjä, joilla pyritään varmistamaan, että jäsenmaat eivät ajaudu Kreikan tapaisiin vaikeuksiin. Taloustilastot, kuten BKT- ja julkisen sektorin alijäämä- ja velkatilastot, eivät enää ole vain taustatietoa, jota talouspolitiikassa käytetään päätöksenteon tukena, vaan tilastojen varaan on rakennettu yhä enemmän sitovaa normistoa.
Talousanalyysin normatiivisen roolin korostuminen asettaa yhä suuremmat vaatimukset sille, että tilastotuotanto ja siitä johdetut analyysit ovat mahdollisimman objektiivisia ja kaikkien osapuolten luottamia. Voidaan sanoa, että olemme yhä riippuvaisempia siitä, että Tinbergenin esittämästä jaottelusta objektiiviseen ekonomistityöhön ja poliittiseen päätöksentekoon pidetään selkeästi kiinni.
Tähän liittyvä yleisempi kysymys on yhtäältä virkamiesvalmistelun ja toisaalta poliittisen valmistelun ja päätöksenteon suhde. Pitkään poliittinen valmistelu tehtiin puolueiden piirissä. Mauno Koivisto oli valtiovarainministerinä, kun puoluetuki vakiintui. Se antoi puolueiden ohjelmatyölle taloudellista pohjaa. Virkamiesvalmistelu taas oli tästä erillään ministeriöissä.
Vuosien mittaan tilanne on muuttunut. Puolueiden resurssit ovat supistuneet ja niitä on tietoisesti supistettu. Vastaavasti ministerien poliittisten avustajien määrä ministeriöiden sisällä on voimakkaasti kasvanut. Poliittisia valtiosihteerejäkin on myös tänään useilla ministereillä.
Pahimmillaan tästä on voinut seurata kolme kehityskulkua:
- Ensinnäkin virkamiesvastuu on hämärtynyt ja sen myötä valmistelu on heikentynyt, koska virkamiesvalmistelun ja poliittisen valmistelun raja ei ole nähtävillä.
- Toiseksi tapahtunut kehitys on heikentänyt puolueiden kansanliikeluonnetta ja itsenäisyyttä suhteessa valtioon. Rajat hämärtyvät tälläkin tasolla.
- Kolmanneksi poliittisissa avustajatehtävissä pitkään toimineilla on joskus tullut taittovirhe, että he eivät näe asemaansa vaaleilla valittuihin ja eduskunnan luottamusta nauttiviin päättäjiin nähden.
Arvostan suuresti sekä vaaleilla valittuja poliittisia päättäjiä, että itsenäistä työtä virkavastuulla tekeviä virkamiehiä. Olen ollut molemmissa tehtävissä. Olen saanut myös nauttia arvostettujen virkamiesten opastusta. Kun olin nuori ministeri, valtiosihteerinä oli Teemu Hiltunen ja Postipankin pääjohtajana kokenut virkamies ja ministeri Heikki Tuominen. Poliittisen päättäjän ja virkamiehen tehtävien ero tuli selväksi.
Viime vuosina asiassa ei ole aina ollut samaa selkeyttä. Virkamiesten omaa profiilia nostavat esiintymiset selvästi politiikan puolella ovat herättäneet kysymyksiä. Virkamies toki voi kasvattaa hetkellistä suosiotaan vähättelemällä poliitikkoja ja heidän kykyjään. Ei ole oikein selvinnyt, mihin virkamies sellaista suosiota tarvitsee. Toki meillä pitää olla mielipiteen vapaus. Mutta virkamiehellä on myös velvollisuus asiantuntemuksellaan ja valmistelutyöllään kaikin tavoin helpottaa vaikeiden päätösten tekemistä.
Pari ulkopuolisen kommenttia lisäksi: Yksi vaihe, jossa poliittisen linjanvedon ja virkamiesvalmistelun välisen eron pitäisi meidän oloissamme näkyä, on hallitusohjelman kokoaminen. Hallitusohjelman pitäisi poliittisena asiakirjana olla strateginen, ja olla lopulta sen koonneiden puolueiden ja valittujen ministerien omistama. Olli-Pekka Heinosen johtama työryhmä teki paljon harkinnan arvoisia ehdotuksia.
Toinen kysymys on se, kuinka pitkälle suuret taloudelliset kysymykset ratkaistaan jo hallitusneuvotteluissa. Jos pääministeri ja myös valtiovarainministeri jo hallituksen talousohjelmaa laadittaessa tiedetään, antaa tämä historian kokemusten valossa mahdollisuuksia organisoida työ tehokkaasti.
Keskuspankit ja demokratia
Edellä sanotun jälkeen pitää keskuspankin edustajan tietysti katsoa peiliin. Mikä on demokratian ja taloustieteen suhde rahapolitiikassa? Missä mielessä keskuspankit käyttävä poliittista valtaa? Jos ne tekevät poliittisia päätöksiä, miten se sopii yhteen demokratian periaatteiden kanssa?
Keskuspankkien itsenäisyys on keskeinen osa nykyaikaista raha- ja talouspolitiikan kokonaisuutta. Se on keskeinen periaate kaikissa kehittyneissä maissa. Esimerkiksi euroalueella EKP:n ja kansallisten keskuspankkien itsenäisyys suhteessa poliittiseen päätöksentekoon on viety hyvin pitkälle. Eurojärjestelmän keskuspankit eivät rahapolitiikasta päättäessään saa ottaa ohjeita poliittisilta elimiltä.
Myös muiden maiden, kuten Yhdysvaltojen, Britannian tai Ruotsin keskuspankit harjoittavat rahapolitiikkaa itsenäisesti suhteessa maidensa hallituksiin.
Euroalueen keskuspankkien itsenäisyydellä on sekä poliittisia että taloudellisia syitä.
Poliittisesti Euroopan keskuspankin asema ja tehtävät määriteltiin vuosina 1988–1992 prosessissa, joka huipentui Maastrichtin sopimuksen allekirjoittamiseen.
Käytännössä oli alusta alkaen selvää, että sopimukseen rahaliiton muodostamisesta oli mahdollista päästä vain sillä ehdolla, että yhteisen rahapolitiikan tavoitteeksi määriteltäisiin hintavakaus, ja että yhteinen keskuspankki olisi tehtävässään itsenäinen.
Tämä on ymmärrettävää, kun muistetaan, että rahaliiton muodostaminen merkitsi siihen liittyvien maiden kannalta pysyvää luopumista rahapoliittisesta itsemääräämisoikeudesta. Tämä edellytti mukaan tulevien maiden näkökulmasta mahdollisimman suurta varmuutta siitä, millaiseksi yhteinen rahapolitiikka muotoutuisi.
Poikkeaminen keskuspankin itsenäisyyden ja hintavakauden periaatteista olisi ollut mahdotonta hyväksyä niiden maiden kannalta, jotka olivat saavuttaneet korkean rahapolitiikan uskottavuuden jo ennen rahaliiton muodostamista. Tällaisia maita olivat mm. Saksa ja Hollanti.
Toisaalta myös niiden rahaliittoon liittymään pyrkivien maiden, joilla rahapolitiikan uskottavuus oli historiallisesti ollut heikompi, oli tavoitteena päästä osalliseksi uskottavan rahapolitiikan eduista kuten pysyvästi maltillisesta korkotasosta ja matalista inflaatio-odotuksista. Tällaisia maita olivat mm. Italia ja Espanja, ehkä osin myös Suomi.
Lopputuloksena oli, että eurojärjestelmän keskuspankeista tuli hyvin itsenäisiä, mutta tämä itsenäisyys on demokraattisessa järjestyksessä delegoitua ennalta annetun tehtävän toteuttamiseksi. Rahapolitiikan ensisijaisena tavoitteena on hintavakaus, ja toissijaisesti, hintavakautta vaarantamatta, keskuspankkien on tuettava muita talouspolitiikan tavoitteita unionissa, kuten tasapainoista talouskasvua. Tämän mukaisesti rahapolitiikka on nyt voimakkaasti kasvua tukevaa.
Viime vuonna Euroopan keskuspankille uskottiin uusi tehtävä euroalueen ylimpänä pankkivalvojana. Tätäkään tarpeellista tehtävää sille ei olisi voitu antaa, ellei keskuspankin itsenäisyydestä ja sen päätösten puolueettomuudesta olisi ollut takeita.
Voidaan ehkä kysyä, miten keskuspankkien itsenäisyys suhtautuu Tinbergenin hahmottelemaan kuvaan talouspolitiikasta prosessina, jossa asiantuntijat kartoittavat vaihtoehdot ja niiden vaikutukset, mutta poliittiset päätöksentekijät päättävät harjoitetusta politiikasta.
Tämä kysymys vie meidät keskuspankkien itsenäisyyden teoreettiseen puoleen.
Nykyaikaisen taloustieteellisen käsityksen mukaan Tinbergenin talouspolitiikan mallin keskeinen heikkous on se, että se ei ota huomioon politiikkaa koskevien odotusten merkitystä. Odotukset siitä, miten politiikkaa tulevaisuudessa harjoitetaan, vaikuttavat talouden toimintamekanismeihin jo tänään. Tämä pätee varsinkin rahapolitiikassa, jossa inflaatio-odotusten hallinta on avainasemassa.
Talouspoliittisia välineitä ei siten voida käyttää olettaen, että kansantalouden toimintamekanismit ovat harjoitetusta politiikasta riippumattomia. Tällöin Tinbergenin ajatus siitä, että ensin selvitetään talouden toimintamekanismit, ja vasta sitten päätetään toimenpiteistä, ei alkuperäisessä muodossaan enää päde. Jyrkässä muodossaan tätä kritiikkiä on edustanut varsinkin Robert Lucas, joka sai tutkimuksistaan taloustieteen Nobel-palkinnon vuonna 1995.
Lucasin ajatuksiin kuului myös erityisen vahva luottamus siihen, että talouspolitiikalla ei pystyttäisi systemaattisesti parantamaan talouden vakautta, ja että esimerkiksi suhdannepolitiikasta ei siten olisi hyötyä. Hän edustaa tässä asiassa äärimmäistä kantaa, ja asiasta voidaan olla perustellusti eri mieltä. Mutta Lucasin työstä peräisin oleva yleisempi ajatus, jonka mukaan talouspolitikkaa pitäisi ajatella toimintasääntöjen ja reagointitapojen kautta mieluummin kuin yksittäisten toimenpiteiden kautta, on ekonomistien piirissä laajasti hyväksytty.
Lucasin kritiikki vaikuttaa myös siihen, miten Tinbergenin ajatusta poliittisen päätöksenteon ja sen tukena olevan analyysin suhteesta pitää tulkita. Odotusten roolin ollessa keskeinen, kuten rahapolitiikassa, politiikkavalinnat pitää ymmärtää yksittäisiä ohjaustoimenpiteitä laajemmin, mieluummin strategisina kuin taktisina.
Tämän muutoksen jälkeen on Tinbergenin malli jälleen käyttökelpoinen. Esimerkiksi rahapolitiikassa poliittisten päättäjien tehtävänä on päättää rahapolitiikan tavoitteista, minkä jälkeen keskuspankki asetetaan toteuttamaan valittua linjaa.
Tässä arkkitehtuurissa yksi ekonomistien tehtävistä on tuottaa tietoa, jonka perusteella poliitikot voivat määritellä keskuspankin tehtävät ja tehdä delegointipäätöksensä oikein. Rahapolitiikka on tällöin annetun tehtävän toteuttamista. Tehtävän keskiössä on hintavakaus. Keskuspankin valta on siis delegoitua ja rajoitettua.
Käytännön rahapolitiikan delegointi keskuspankille toimii myös poliittisena sitoutumisena valittuihin tavoitteisiin. Tämä on erityisen tärkeää rahapolitiikassa, jossa politiikan uskottavuus on keskeinen edellytys sekä rahan arvon vakauden ylläpitämisen kannalta että myös keskuspankin mahdollisuuksille tasoittaa talouden vaihteluita, rahan arvon vakaudesta tinkimättä.
Vaikka keskuspankit euroalueella ja muuallakin toteuttavat rajattua rahapoliittista tehtävää, niiden toiminta ei ole mekaanista. Se vaatii perusteellista analyysiä, valmistelua ja viime kädessä vastuullista harkintaa siitä, miten annettua tehtävää parhaiten toteutetaan. Keskuspankkien rooli talouspoliittisessa keskustelussa perustuu juuri tähän.
Rahapolitiikan valmisteluun ja rahoitusmarkkinoiden vakauden valvontaan liittyen keskuspankit, myös Suomen Pankki, analysoivat monipuolisesti talouden kehitystä ja tulevaisuudennäkymiä. Erityisen huolellisesti kartoitetaan talouden tasapainoon ja rahoitussektorin vakauteen kohdistuvia uhkia.
Suomen Pankki tarjoaa analyysin kautta panoksensa myös poliittisten päättäjien käyttöön. Sillä voi kokemuksen mukaan juuri pankin itsenäisyyden vuoksi olla erityistä mielenkiintoa. Tavoitteena on, että keskuspankin kontribuution objektiivisuuteen voidaan luottaa yhteiskunnassa laajasti.
Joskus on kysytty, miksi emme esitä yksityiskohtaisempia neuvoja siitä, miten Suomen (tai euromaiden) taloudellisia ongelmia olisi ratkaistava.
Vastaus tähän on ilmeinen: keskuspankin aseman vuoksi sen tuottaman analyysin objektiivisuuteen on voitava luottaa. Jos sen ohessa tarjoaisimme suosituksia, jotka sisältäisivät selvästi poliittisia arvovalintoja, tämä hämärtäisi kuvaa pankin vastuualueesta ja sen analyysin roolista talouspolitiikassa.
Kiitos!