Kommenttipuheenvuoro VM:n miniseminaarissa rahoitusjärjestelmän vakauden edistämisestä
Johtokunnan varapuheenjohtaja Pentti Hakkarainen
Helsinki, 5.2.2016.
Esitelmän runko – pidetty esitys voi poiketa
Metsä on nähtävä puilta
Tänään julkaistussa asiantuntijaraportissa tarkastellaan Suomen pankkijärjestelmän merkittäviä rakenteellisia haavoittuvuuksia, joiden vuoksi pankkikriisien ja rahoitusjärjestelmän muiden vakavien häiriöiden taloudelliset seuraukset voisivat Suomessa olla erityisen suuret. Näitä haavoittuvuuksia ovat etenkin
- Suomen pankkisektorin voimakas keskittyneisyys,
- pankkien suuri merkitys yksityisen sektorin rahoittajana sekä
- pankkien vahva riippuvuus kansainvälisistä rahoitusmarkkinoista ja pohjoismaisesta pankkijärjestelmästä.
Koetut finanssikriisit ovat osoittaneet, että yksittäisten rahoituslaitosten vakauden turvaamiseen tähtäävät sääntely ja valvonta eivät aina riitä turvaamaan koko rahoitusjärjestelmän vakautta. Vaikka yksittäiset rahoituslaitokset toimisivat omasta näkökulmastaan oikein ja sääntelyn mukaisesti, niiden toiminta voi ajoittain kokonaisuutena synnyttää rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta vaarallisia kehityskulkuja – kuten liiallista luotonantoa tai liian suuria riskikeskittymiä.
Tällaisten riskien tunnistamiseksi ja niiden torjumiseksi on metsä nähtävä puilta. Tarvitaan ns. makrovakausanalyysiä ja -politiikkaa, jotta koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat riskit voidaan ajoissa tunnistaa ja torjua.
Pankkien pääomavaatimukset eivät estä yritysten rahoituksen saantia
Tämän päivän teemaan liittyvät läheisesti pankkien pääomavaatimusten mahdolliset vaikutukset yritysten rahoituksen saatavuuteen.
Toisinaan kuulee syytettävän kiristyneitä pääomavaatimuksia ja muuta sääntelyä yritysten rahoituksen ehtojen kiristymisestä.
Väitteet on syytä ottaa vakavasti etenkin nykyisessä taloustilanteessa. Pääomavaatimusten kustannuksia on selvitetty Suomen Pankissa. Väite vakavaraisuusvaatimusten kiristymisen lainojen hintaa nostavasta vaikutuksesta ei näiden selvitysten mukaan pidä paikkaansa missään oleellisessa määrin.
Suomessa pankkien vakavaraisuus oli pääosin jo ennestään niin vahva, että pankkien ei ole tarvinnut ryhtyä oma pääoman hankintaan uusien, tiukentuneiden vakavaraisuusvaatimusten johdosta. Pankkilainojen hintaa onkin Suomessa ohjannut erityisesti pankkien välinen kilpailu laina-asiakkaista, ei niinkään vakavaraisuus- tai muu pankkisääntely.
Tänään julkistettavassa raportissa on käyty perusteellisesti läpi kansainvälistä tutkimustyötä pääomavaatimusten vaikutuksista rahoituskustannuksiin ja sitä kautta talouskasvuun. Lisäksi on arvioitu näitä kustannuksia erityisesti Suomessa. Raportin esitetyt empiiriset ja teoreettiset tulokset vahvistavat arviota siitä, että pääomavaatimusten korotusten haitalliset vaikutukset yritysten rahoitukseen ovat todennäköisesti olleet pienet.
Pankkien vakavaraisuusongelmat heikentävät niiden kykyä myöntää luottoja kotitalouksille ja yrityksille kriisitilanteissa. Finanssikriisin aikana ja sen jälkeisinä vuosina on kiistattomasti havaittu, että pankkien luotonantokyky on säilynyt parhaiten niissä maissa, joissa pankkien vakavaraisuus ja maksuvalmius olivat vahvimpia ennen kriisin alkua. Niissä maissa, joissa heikot pankit ajautuivat ongelmiin, kokonaistaloudelle aiheutuneet vahingot kertautuivat.
Suomi ja muut Pohjoismaat ovat esimerkkejä maista, joissa pankkisektorin vahvuus pehmensi kriisin vaikutuksia. Monissa vakavimpiin kriisiin ajautuneista maista pankkisektorin heikkous puolestaan osaltaan pahensi kriisiä. Näidenkin kokemusten perusteella koko pankkisektorin riittävästä vakavaraisuudesta tulee huolehtia, jotta pankeilla säilyisi kyky kohdata huonoja aikoja.
Makrovakauspolitiikka alkoi Suomessa 2015
Talouspolitiikan uusi lohko – makrovakauspolitiikka – aloitettiin Suomessa vuoden 2015 alussa.
Suomessa on nyt runsaan vuoden ajan tehty makrovakauspäätöksiä uuden luottolaitoslain perusteella rahoitusvakauden ylläpitämiseksi. Finanssivalvonnan johtokunta tekee vuosineljänneksittäin päätöksiä makrovakausvälineiden käytöstä Suomessa. Euroopan keskuspankilla on mahdollisuus asettaa kansallisia päätöksiä tiukempia vaatimuksia niillä makrovakausvälineillä, joista säädetään EU-tasolla.
On ilahduttavaa, että Suomen viranomaisilla on nyt käytössään keinoja, joita olisi tarvittu jo lähes kolmekymmentä vuotta sitten silloisen luottoekspansion hillitsemiseksi. Rahoitusmarkkinoiden vapauduttua pankkien luotonanto kiihtyi Suomessa 1980-luvun lopussa hallitsemattomiin mittoihin. Suomen Pankilla ja valtiovarainministeriöllä ei tuolloin ollut valmisteltuja lakisääteisiä keinoja – makrovakausvälineitä – luotonannon kasvun jarruttamiseksi.
Kun mitään muuta keinoa ei löytynyt, valtiovarainministeriö kaavaili vuoden 1988 lopussa silloisen valtiovarainministerin, Suomen Pankin nykyisen pääjohtajan, Erkki Liikasen johdolla asettavansa luotonannon kasvulle 10 prosentin suuruisen katon, jonka ylittävältä osalta perittäisiin erityinen vero. Suunnitelmaa ei lopulta toteutettu, vaan sen sijasta Suomen Pankki päätyi korottamaan pankkien kassavarantovelvoitetta erityisellä korottomalla lisätalletusvelvollisuudella, joka oli ehdollistettu luotonannon kasvulle.1
Tällä toimenpiteellä luotonannon kasvu onnistuttiin lopulta taittamaan – mutta liian myöhään eikä riittävän kattavasti. Vastoin ohjausta, yksi pankkiryhmä jatkoi reipasta luotonantoaan kaatuen lopulta ylitsepääsemättömiin ongelmiinsa. Vakavin seuraus liiallisesta velkaantumiskehityksestä oli koko Suomen talouden ajautuminen lamaan tuhoisin ja pitkäaikaisin seurauksin.
Jos makrovakausvälineet olisivat olleet 1980-luvun lopussa käytettävissä, viranomaiset olisivat voineet ajoissa tehdä toimia luotonannon ja rahoitusjärjestelmän ylikuumenemisen jarruttamiseksi ja pankkijärjestelmän vahvistamiseksi. Laman synnyttämät taloudelliset ja inhimilliset kustannukset olisivat todennäköisesti jääneet toteutunutta vähäisemmiksi.
Uusi makrovakauspolitiikka on alkanut Suomessa tilanteessa, jossa talouden näkymät ovat heikot. Toisaalta matalien korkojen toimintaympäristö luo kannustimia velkaantumisen kasvulle ja varallisuushintojen nousulle. Ongelmia voi syntyä myös siitä, kuinka rahoitus kanavoituu eri luotonottajasektoreille. Talouskasvun näkökulmasta on toivottavaa, että rahoitus kanavoituu riittävästi yritysten tuotannollisiin investointeihin. Vakauden kannalta huolet liittyvät erityisesti kotitalouksien kasvaneeseen velkaantuneisuuteen. Tärkeää on, että pankit säilyttävät vahvan vakavaraisuutensa.
Finanssivalvonnan johtokunnan keskeiset tähänastiset makrovakauspäätökset heijastavat tätä toimintaympäristöä.
- Pankeilta suhdanneluonteisesti vaadittava ns. muuttuva lisäpääomavaatimus on pidetty nollatasolla.
- Rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävimmille luottolaitokselle asetetut suhdannetilanteesta riippumattomat lisäpääomavaatimukset, eli ns. O-SII-puskurit, tulivat voimaan vastikään tammikuussa 2016. Neljälle suomalaiselle luottolaitokselle asetettiin 0,5 – 2 prosentin suuruiset lisäpääomapuskurivaatimukset niiden arvioidun systeemisen merkittävyyden perusteella.
- Viime aikoina erityistä huolta on kannettu pankkien sisäisten luottoluokitusten malleihin perustuvista asuntolainojen riskipainoista, jotka ovat makrovakausnäkökulmasta matalat. Finanssivalvonta valmistelee parhaillaan täsmätoimenpiteitä riskipainojen korottamiseksi.
Makrovakausvälineistö saatava hyvälle kansainväliselle tasolle
Kun Suomessa mietitään, mitä välineitä rahoitusvakauden ylläpitämiseksi tarvitaan, on tärkeää, että tarkastellaan kokonaisuuksia.
Ensinnäkin on tärkeää muistaa, että rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavat riskit ovat nykyisessä dynaamisessa ja integroituneessa maailmantaloudessa hyvin monimuotoisia ja muotoaan muuttavia, minkä vuoksi vakauden tukemiseksi tarvitaan erilaisia välineitä.
Suomen rahoitusjärjestelmä on nähtävä osana Pohjoismaista pankkijärjestelmää ja kansainvälistä rahoitusjärjestelmää. Tasapuolisten kilpailuolojen takaamiseksi ja sääntelyarbitraasin rajoittamiseksi on tärkeää, että makrovakausvälineistö on hyvällä kansainvälisellä tasolla. Samalla on arvioitava, miten eri välineet toimivat yhdessä ja vältettävä ristiriitaiset tai turhat toimenpiteet.
Rahoitusjärjestelmän riskit leviävät nopeasti maiden rajojen yli. Kun makrovakausvälineet ovat eri maissa mahdollisimman samanlaiset, on vastuullisilla viranomaisilla paremmat edellytykset torjua maiden rajat ylittäviä vakausuhkia.
Luonnollista on, että suurin huomio makrovakauspolitiikassa on kiinnittynyt pankkisektoriin, joka on Suomessakin edelleen keskeisin osa rahoitusjärjestelmää. Etenkin EU:ssa pyritään kuitenkin kehittämään muitakin kuin suoraan pankkisektoriin kohdistuvia makrovakausvälineitä. Varsinkin Euroopan komission aloite pääomamarkkinaunionista on lisännyt painetta tähän suuntaan.
Järjestelmäriskipuskuri käytettävissä useimmissa muissa EU-maissa
Kaikille pankeille tarvittaessa asetettava lisäpääomavaatimus, järjestelmäriskipuskurivaatimus, on tärkeä rakenteellinen makrovakausväline. Kuten julkistettavassa raportissa todetaan, Suomen rahoitusjärjestelmässä on useita rakenteellisia haavoittuvuuksia, joiden vuoksi suomalaisilla pankeilla on oltava vahva vakavaraisuus riskien kattamiseksi.
Järjestelmäriskipuskurin käyttö on mahdollistettu useimmissa EU-maissa. Sitä on käytetty esimerkiksi Ruotsissa, Tanskassa, Norjassa sekä Virossa.
Pankkisektorimme on vahvasti kytkeytynyt ulkomaisiin pankkijärjestelmiin. On välttämätöntä, että makrovakausvälineet Suomessa ja erityisesti muissa Pohjoismaissa ovat vertailukelpoiset.
Tähän kiinnitti huomiotaan myös Kansainvälinen valuuttarahasto IMF syksyllä 2015 julkistamassaan Suomea koskevassa maaraportissa. IMF arvioi, että Suomen makrovakauskehikkoa olisi perusteltua vahvistaa järjestelmäriskipuskurilla, joka toisi Suomen välineet paremmin samalle tasolle täällä toimivien ulkomaisten pankkien kotivaltioiden kanssa.
On selvää, että rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille asetetut ns. O-SII-puskurit ovat vaikutuksiltaan järjestelmäriskipuskurin kanssa joiltain osin samanlaisia.
Järjestelmäriskipuskurivaatimus voidaan kuitenkin tarvittaessa asettaa koko pankkisektorille ja sen enimmäiskoko on O-SII-puskurivaatimuksia suurempi.
Järjestelmäriskipuskurin mahdollistaminen lainsäädännössä ei merkitse sitä, että vaatimus asetettaisiin pankeille automaattisesti. Vaatimuksen asettamisen edellytyksiä ja vaikutuksia arvioidaan. Tässä otetaan huomioon talouden ja rahoitusjärjestelmän tila monipuolisesti ja perusteellisesti. Päätös puskurin käyttämisestä tehdään erikseen tämän arvion perusteella.
Lopuksi
Palokunnalle on myöhäistä alkaa hankkia palontorjuntavälineitä silloin, kun talo on jo tulessa. Välineet tulee hankkia sitä ennen. Välineiden tulee soveltua sekä ullakko- että metsäpalojen sammutukseen.
Samalla tavoin makrovakausviranomaiselle tulee hyvissä ajoin varmistaa riittävä makrovakausvälineistö, jota se voi harkintansa mukaan käyttää rahoitusjärjestelmän erilaisten vakausuhkien torjumiseksi. Järjestelmäriskipuskuri olisi tärkeä osa tätä välineistöä. Kansallisesta näkökulmasta ja sääntelyarbitraasin välttämiseksi on välttämätöntä, että Suomen viranomaisilla on käytössään yhtä laadukas makrovakausvälineistö kuin muiden maiden viranomaisilla.
Työryhmän valmistelema raportti on hyödyllinen lisä keskusteluun Suomen rahoitusjärjestelmän haavoittuvuuksista ja hyvä pohja järjestelmäriskipuskuria koskevan lainsäädännön mahdolliselle jatkovalmistelulle.
1 Ks. Kuusterä ja Tarkka (2012) Suomen Pankki 200 vuotta – Parlamentin pankki, s. 577–581.