Siirry sisältöön
Erkki Liikanen
EU:n pankkisektorin rakenteiden uudistamista pohtivan korkean tason työryhmän puheenjohtaja
Bryssel 2.10.2012
 

Miksi pankkisektorin rakenteita on uudistettava?

 
Pankkitoiminnan muutokset ennen kriisin puhkeamista

Ennen vuonna 2007 alkanutta finanssikriisiä kansainväliset rahoituslaitokset olivat kasvaneet yhä suuremmiksi ja laajentuneet entisestään ja niiden organisaatiorakenteet olivat monimutkaistuneet. Näiden velkaantuneisuus oli kasvanut voimakkaasti ja varainhankinnan keskimääräinen maturiteetti oli lyhentynyt.
 
Tätä kehitystä vauhdittivat pankkien välistä kilpailua lisänneet tekijät teknisen kehityksen siivittämänä. Pankkitoiminnan rinnalle kehittyi kokonainen varjopankkisektori. Se koostui pankkeja muistuttavien rahoituslaitosten muodostamasta verkostosta, joka tarjosi samankaltaisia rahoituksenvälityspalveluja kuin perinteiset pankit.
 
Näihin muutoksiin pyrittiin osittain vastaamaan sääntelyn muutoksilla, jotta pankit kykenisivät selviytymään uusien kilpailijoiden aiheuttamista kasvavista paineista. Pankit hakivat mittakaavaetuja ja pyrkivät hyötymään tulovirtojen hajauttamisesta useisiin tulolähteisiin.
 
Liikepankit olivat siirtyneet perinteisiin asiakassuhteisiin perustuvasta pankkitoiminnasta yhä enemmän kohti uutta toimintamallia. Sen sijaan, että pankit olisivat pitäneet myöntämänsä lainat taseissaan niiden koko elinajan, ne alkoivat paketoida ja arvopaperistaa lainoja ja myydä niitä eteenpäin. Tämä liiketoimintamallin muutos lisäsi perinteisten pankkien kytköksiä varjopankkisektoriin.
 
Pankkien taseiden paisuminen kuvasti osittain maailmanlaajuisten tasapainottomuuksien lisääntymistä, jota kasvua tukeva rahapolitiikan mitoitus 2000-luvun alussa vahvisti.

Sääntelyn, valvonnan ja markkinakurin avulla ei onnistuttu vastaamaan rahoitussektorin kehitykseen.  Pankkeja koskeneet Baselin vakavaraisuussäännökset osoittautuivat tehottomiksi rajoittamaan pankkien voimakasta velkaantumista ja niiden taseiden kasvua. Esimerkiksi Baselin sääntöjen mukaan pankit saattoivat käytännössä lieventää vakavaraisuusvaatimuksiaan lainoja arvopaperistamalla.
 
Tämä on merkittävä syy siihen, miten ja miksi pankit joutuivat vahvasti sidoksiin varjopankkisektorin kanssa. Entistä monimutkaisemmat rakenteet ja tuotteet sekä rahoitussektorin keskinäisten kytkösten lisääntyminen ja pankkien koon kasvu vähensivät pankkien taseiden läpinäkyvyyttä.
 
Sijoittajien, erityisesti niiden, joilla oli hallussa pankkien talletussuojan piiriin kuulumattomia saamisia, hälytyskellojen olisi pitänyt soida, mutta näyttää käyneen päinvastoin: markkinat palkitsivat suurimpia pankkeja veloittamalla niiltä pienempiä korkomarginaaleja. Tämä viittaa markkinaosapuolten käsitykseen, että suurimmat rahoituslaitokset nauttivat epäsuorasta julkisesta takauksesta. Toisin sanoen ne olivat tulleet liian suuriksi tai rahoitusjärjestelmän kannalta liian keskeisiksi kaatuakseen.

Yleisön reaktiot rahoituskriisiin ja tarve palauttaa luottamus

Finanssikriisin valtavat kustannukset, sekä suora julkinen pankkituki että tuotannon menetykset, ovat valitettavasti päätyneet veronmaksajien kannettaviksi, mikä on ymmärrettävästi ja oikeutetusti aiheuttanut julkista paheksuntaa.

Pankkien ja yleisön välinen luottamus on palautettava, ja kansainvälisesti koordinoiduilla sääntelyuudistuksilla on tässä keskeinen merkitys. Ei vain voittojen vaan myös tappioiden on tultava riskinottajille myös pankkitoiminnassa.

Kriisin aiheuttamat sääntelytoimet

Kriisin paljastamat pankkitoiminnan ongelmat voidaan tiivistää seuraavasti: liiallinen riskinotto, liiallinen velkaantuneisuus, rakenteiden monimutkaisuus, pääomien riittämättömyys, laajat keskinäiset kytkökset ja erittäin vähäiset mahdollisuudet ajaa alas ongelmapankkeja.

Näiden ongelmien ratkaisemiseksi sääntelyuudistukset on kohdistettu kahteen keskeiseen alueeseen: 1) Basel III -säännösten mukaiset vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimukset sekä 2) komission ehdottamat elvytys- ja kriisinratkaisutoimet.

Näillä uudistuksilla voidaan lisätä pankkien tappionkantokykyä, vähentää kannustimia liialliseen riskin- ja velanottoon sekä pienentää pankkien kaatumisesta aiheutuvia yhteiskunnallisia kustannuksia ja tarvetta epäsuoriin julkisiin takauksiin.
 
Työryhmää pyydettiin pohtimaan, onko EU:n pankkisektorilla tarvetta rakenteellisiin uudistuksiin, ja antamaan soveltuvin osin asiaa koskevia ehdotuksia tavoitteena saada aikaan vakaa ja tehokas pankkijärjestelmä, joka palvelee kansalaisten, talouden ja EU:n sisämarkkinoiden tarpeita.
 
Työryhmän ehdotukset
 
Työryhmä suosittelee viittä toimenpidettä, jotka ovat lisänä tai täydennyksenä EU:n, Baselin komitean ja kansallisten hallitusten jo säätämille tai esittämille sääntelyuudistuksille.
 
1. Kaupankäynti omaan lukuun tai muu suuririskinen kaupankäynti tulee siirtää erilliseen oikeudelliseen yksikköön, jos sen osuus pankin liiketoiminnasta on huomattava tai ylittää tietyn kynnysarvon. Tämä varmistaisi, että kynnysarvon ylittävää kaupankäyntiä harjoitetaan itsenäisesti ja erillään talletuspankkitoiminnasta. Näin talletukset ja niihin liittyvät suorat ja epäsuorat takaukset eivät enää tukisi suoraan riskipitoista kaupankäyntiä. Euroopassa vakiintuneen yleispankkitoiminnan malli pysyisi kuitenkin muuttumattomana, koska muusta toiminnasta erillään pidettäviä toimintoja voidaan harjoittaa samassa pankkiryhmässä. Näin ollen pankit säilyttäisivät kykynsä tarjota asiakkailleen monipuolisia rahoituspalveluja.
 
Työryhmän keskusteluissa jotkut jäsenistä ovat ilmaisseet pitävänsä parempana toimenpiteiden yhdistelmää. Tällöin pakollisen pankkitoimintojen erillään pitämisen sijaan määrätään kaupankäynnille ei-riskipainotettu pääomapuskuri ja jätetään toimintojen pitäminen samassa yhtiössä ehdolliseksi sille, että valvoja hyväksyy elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelman. Molemmat perusvaihtoehdot ja niiden perustelut on esitetty raportissa.
 
2. Toiseksi pankkien tulee laatia tehokkaat ja realistiset elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat ja ylläpitää niitä, kuten pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua koskevassa komission direktiivissä esitetään. Selvityksestä vastaavan viranomaisen tulee edellyttää laajempaa toimintojen erilläänpitoa kuin edellä mainitussa pakollisessa erillään pitämisessä esitetään, jos se katsotaan välttämättömäksi kriittisten toimintojen selvitettävyyden ja toiminnan jatkuvuuden kannalta.
 
3. Kolmanneksi ryhmä tukee sellaisten velkainstrumenttien käyttöä, joihin sisältyy sijoittajanvastuu. Näiden instrumenttien asema pankin taseen velkasitoumusten hierarkiassa tulee olla selvä niin, että sijoittajat tietävät niiden mahdollisen kohtelun selvityksen yhteydessä. Pankeilla tulee olla riittävän laaja valikoima sellaisia velkapapereita, joihin sisältyy sijoittajanvastuu. Tällainen velka (tai vastaava määrä omaa pääomaa) lisäisi yleistä tappionkantokykyä, vähentäisi riskinoton kannustimia ja parantaisi läpinäkyvyyttä ja riskin hinnoittelua.
 
4. Neljänneksi työryhmä esittää käytettäväksi entistä luotettavampia riskipainoja määritettäessä vähimmäispääomavaatimuksia ja riskin yhdenmukaisempaa käsittelyä sisäisissä malleissa. Heti kun Baselin komitea on saattanut päätökseen pankkien kaupankäyntivarastoa koskevan uudelleenarviointinsa, komission tulisi selvittää, ovatko komitean arvioinnin tulokset riittäviä sekä talletuspankkien että kaupankäyntiyhteisöjen riskien kattamiseksi Euroopassa. Myös asuntoihin ja kiinteistöihin liittyvän lainanannon kohtelu pääomavaatimuksissa tulisi arvioida uudelleen samoin kuin mikro- ja makrovakauden työkaluihin kuuluvat enimmäisluototusasteet (ja/tai luotot suhteessa tuloihin).
 
5. Lopuksi työryhmä katsoo, että on välttämätöntä lisätä hallintokulttuuria koskevia uudistuksia erityistoimin 1) vahvistamalla pankin ylintä johtoa, 2) edistämällä riskienhallintaa, 3) hillitsemällä johdon ja henkilöstön palkintaa, 4) parantamalla riskien raportointia ja 5) vahvistamalla sanktiovaltuuksia.