Chefdirektör Erkki Liikanen: Varför behövs strukturreformer i banksektorn? Bryssel, 2 Oktober 2012

Erkki Liikanen   
Ordförande i högnivågruppen med uppgift att bedöma behovet av strukturreformer i banksektorn inom EU
Bryssel den 2 oktober 2012

Varför behövs strukturreformer i banksektorn?

Under åren före den globala krisens utbrott 2007 hade de globala finansinstituten vuxit allt mer både i storlek och omfattning och organisationsstrukturerna hade blivit mer komplicerade. Deras skuldsättning hade ökat markant och de genomsnittliga löptiderna för lånen hade blivit kortare.

Till denna utveckling bidrog krafter som skärpte konkurrensen mellan bankerna, drivna av den tekniska utvecklingen. Det hade uppstått en hel skuggbanksektor som bestod av ett nätverk av aktörer som kunde tillhandahålla liknande finansiella förmedlingstjänster som de traditionella bankerna, trots att de inte var banker.

Regleringsreformer tillgreps som ett svar på dessa förändringar och som ett sätt att hjälpa bankerna hantera det ökade trycket från de nya konkurrenterna utanför den egentliga banksektorn. Bankerna eftersträvade skal- om samproduktionsfördelar och försökte dra nytta av diversifieringsfördelar genom spridning av inkomstkällorna.

Affärsbanksverksamheten hade fjärmat sig alltmer från den traditionella kundorienterade bankverksamheten till förmån för en ny affärsmodell: i stället för att hålla kvar de beviljade lånen i balansräkningen hela löptiden ut, överfördes lånen i en pool, varefter de värdepapperiserades och såldes vidare till investerare. I och med övergången till den nya affärsmodellen ökade de traditionella bankernas kopplingar till skuggbanksektorn.

Expansionen av bankernas balansräkningar speglade delvis de ökade globala obalanserna, underbyggda av den ackommoderande penningpolitiska inriktningen i början av 2000-talet.

Reglering, tillsyn och marknadsdisciplin rådde inte på utvecklingen i den finansiella sektorn. Det visade sig att Basel kapitaltäckningskraven för banker inte hade avsedd verkan, dvs. att begränsa den kraftiga ökningen i bankernas skuldsättning och balansräkningar. Basel-reglerna tillät till exempel bankerna att sänka kapitalkraven genom värdepapperisering av lån.

Detta är en viktig orsak till hur och varför de starka kopplingarna till skuggbanksektorn uppstod. De allt mer komplicerade strukturerna och produkterna, i förening med de ökade inbördes kopplingarna inom finanssektorn och framväxten av allt större banker, minskade genomskinligheten i bankernas balansräkningar.

Det borde i logikens namn ha fått varningsklockorna att ringa bland investerarna, inte minst bland innehavarna av sådana fordringar som inte omfattades av insättningsgarantin, men i stället verkar det motsatta att ha inträffat: marknaden belönade de större bankerna med lägre lånemarginaler. Det antyder att marknadsdeltagarna upplevde att de största finansinstituten åtnjöt en implicit offentlig garanti; de hade med andra ord blivit för stora eller viktiga för att falla.

De enorma kostnaderna av finanskrisen i form av både direkt bankstöd och produktionsbortfall har tyvärr skattebetalarna fått stå för, vilket har väckt en förståelig och befogad protest hos allmänheten.

Förtroendet mellan bankerna och allmänheten måste byggas upp på nytt och i den processen spelar internationellt samordnade regleringsreformer en framträdande roll. Även i banksektorn måste inte bara vinsterna utan också förlusterna tillfalla risktagarna.

De problem i bankverksamheten som uppdagades av krisen kan sammanfattas i överdriven risktagning och skuldsättning, alltför komplicerade strukturer, alltför lite kapital, för många inbördes kopplingar och mycket begränsade möjligheter att avveckla problembanker.

För att hantera problemen har regleringsreformerna fokuserat på två angelägna områden: kapitaltäcknings- och likviditetskraven enligt Basel III och rekonstruktion och avveckling enligt kommissionens förslag.

Dessa reformer kan vara ett stort steg i riktning mot bättre förlusttäckningsförmåga, minskade incitament för överdriven risktagning och ökad skuldsättning och lägre kostnader för samhället av bankkonkurser och mindre behov av implicita offentliga garantier.

 

Högnivågruppen ombads ta ställning till om det föreligger ett behov av strukturreformer i banksektorn inom EU och lägga fram nödvändiga förslag i syfte att upprätta ett stabilt och effektivt bankssystem, som svarar på medborgarnas, samhällsekonomins och den gemensamma marknadens behov.

 

 

Gruppen rekommenderar fem åtgärder utöver och som komplement till de regleringsåtgärder som redan genomförts eller föreslagits av EU, Baselkommittén och de nationella regeringarna.

 

1 Handel för egen räkning och annan högrisktrading ska förläggas till en separat juridisk enhet om den här verksamheten står för en betydande del av bankens affärsverksamhet och överstiger en viss tröskel. Det skulle säkerställa att tradingverksamhet över denna tröskel genomförs självständigt och åtskilt från inlåningsbanksverksamheten. Följaktligen skulle insättningar och den därtill anslutande explicita och implicita garantin inte längre direkt stödja riskfylld tradingverksamhet. Den i Europa etablerade universella bankmodellen skulle dock förbli intakt, eftersom de åtskilda verksamheterna kan utövas inom samma bankkoncern. Därmed skulle bankerna fortsättningsvis kunna tillhandahålla sina kunder ett brett urval finansiella tjänster.

Vissa av gruppens medlemmar uttryckte en preferens för en kombination av åtgärder: en icke-riskviktad kapitalbuffert för tradingverksamheten i förening med separation av verksamheter beroende på tillsynsmyndighetens godkännande av en rekonstruktions- och avvecklingsplan i stället för obligatorisk separation. I rapporten redogörs för bägge alternativen och motiveringarna till dem.

 
2 För det andra måste bankerna upprätta och underhålla effektiva och realistiska rekonstruktions- och avvecklingsplaner i enlighet med kommissionens direktivförslag (Bank Recovery and Resolution Directive). Myndigheten med ansvar för bedömningen av planernas genomförbarhet ska begära en mer långtgående separation av verksamheter än den föreslagna obligatoriska separationen om det betraktas som nödvändigt för att säkerställa avveckling och kontinuiteten i de kritiska funktionerna.
 
3 Gruppen stöder användningen av särskilda instrument med investeraransvar (bail-in-instrument). Deras hierarkiska ställning bland skuldförbindelserna i bankens balansräkning ska tydligt framgå så att investerarna är medvetna om den slutliga behandlingen av dem i händelse av avveckling. Bankerna bör bygga upp ett tillräckligt gediget lager av instrument med investeraransvar. Sådana skulder (eller en motsvarande andel eget kapital) skulle öka bankens totala förlusttäckningsförmåga, minska incitamenten för risktagning och bidra till genomskinligheten och en korrekt prissättning av riskerna.
 
4 Gruppen föreslår mer tillförlitliga riskvikter till grund för beräkningen av minimikapitalkraven och en enhetligare riskbehandling i de interna modellerna. När Baselkommittén har slutfört sin översyn av handelslagret, ska kommissionen bedöma om resultatet innebär en tillfredsställande täckning av riskerna för såväl europeiska inlåningsbanker som tradingbolag. Kapitaltäckningskraven för utlåning till fastighetssektorn bör också omprövas, liksom den maximala belåningsgraden (och/eller graden av skulder i förhållande till inkomster) som bör höra till mikro- och makrotillsynsmyndighetens verktygsback.

 

5 Slutligen anser gruppen det nödvändigt att redan beslutade reformer av företagsstyrningen kompletteras med uttryckliga åtgärder för att 1) förstärka styrelser och ledningsgrupper, 2) stödja riskhanteringen; 3) hålla i styr ersättningen till bankens ledning och personal, 4) förbättra riskrapporteringen och 5) bredda sanktionsbefogenheterna.