Suomen Pankin pääjohtaja Erkki Liikanen
EU:n pankkisektorin rakenteiden uudistamista pohtivan korkean tason työryhmän puheenjohtaja
Centre for European Policy Studies
Bryssel 23.10.2012
Pankkisektorin rakenteiden muuttamisesta kriisin jälkeen
Pankkitoiminnan muutokset ennen kriisin puhkeamista
Uusi toimintaympäristö
Ennen vuonna 2007 alkanutta maailmanlaajuista finanssikriisiä pankkitoiminta-ala oli muutaman vuoden aikana muuttunut merkittävästi. Kansainväliset rahoituslaitokset olivat kasvaneet yhä suuremmiksi niin kokonsa kuin liiketoimintansakin puolesta. Myös rahoituslaitosten organisaatiorakenteet olivat monimutkaistuneet, mikä lisäsi osaltaan niiden vaikeaselkoisuutta.
Rahoituslaitosten keskinäiset kytkökset olivat lisääntyneet ja vahvistuneet entistä pidempien saamisketjujen vuoksi. Lisäksi pankkien riskit olivat samankaltaistuneet, koska niiden sijoitusstrategiat alkoivat yhä enemmän muistuttaa toisiaan. Kansainvälisten rahoituslaitosten velkaantuneisuus kasvoi voimakkaasti, ja niiden varainhankinnan keskimääräinen maturiteetti lyheni.
Kehitykseen vaikuttaneet tekijät
Suuntausta vauhdittivat pankkien välistä kilpailua lisänneet tekijät: tekninen kehitys ja sääntelyn keventäminen. Tietotekniikan sekä sijoitusteorian ja -käytännön kehittyminen merkitsi pankkien kilpailun kiristymistä sekä taseen saamis- että velkapuolella.1)
Pankkitalletusten rinnalle kehitettiin uusia säästötuotteita, kuten rahamarkkinarahastot. Myös lainatuotteiden valikoima laajeni pankkilainojen ulkopuolelle. Pankkitoiminnan rinnalle kehittyi kokonainen varjopankkisektori. Se koostui pankkeja muistuttavien rahoituslaitosten muodostamasta verkostosta, joka tarjosi samankaltaisia rahoituksenvälityspalveluja kuin perinteiset pankit.
Sääntelyn keventämisellä pyrittiin osaksi vastaamaan tähän tilanteeseen, jotta pankit kykenivät selviytymään uusien kilpailijoiden aiheuttamista kasvavista paineista.
Yhdysvalloissa Glass–Steagall-lain asteittainen purku ja lopulta kumoaminen 1990-luvun lopussa mahdollistivat investointi- ja liikepankkitoiminnan yhdistämisen. Tätä ennen nämä toiminnot oli erotettu toisistaan aina 1930-luvun kriisistä lähtien.2)
Euroopassa oli jo pitkään ollut yleisessä käytössä liiketoimintamalli, joka salli liike- ja investointipankkitoiminnan yhdistämisen saman katon alle.
Ennen kriisiä suurimmat eurooppalaiset pankit pyrkivät kuitenkin vahvistamaan investointipankkitoimintaansa ja kaupankäyntiään. Ne myös lisäsivät markkinaehtoista varainhankintaansa liiallisesti. Tämä kehitys johtui osaksi rahoitusalan ulkopuolisten yritysten riskienhallintapalvelujen kysynnän kasvusta.
Kun pankeilla oli suurempi vapaus valita oma liiketoimintamallinsa, ne tavoittelivat suur- ja yhteistuotannon etuja sekä hajauttamishyötyjä monipuolistamalla tulonlähteitään.
Liikepankit siirtyivät perinteisiin asiakassuhteisiin perustuvasta pankkitoiminnasta yhä enemmän kohti uutta toimintamallia. Sen sijaan, että pankit olisivat pitäneet myöntämänsä lainat taseissaan niiden koko elinajan, ne alkoivat paketoida ja arvopaperistaa lainoja ja myydä niitä eteenpäin sijoittajille.
Tämä liiketoimintamallin muutos lisäsi perinteisten pankkien kytköksiä varjopankkisektoriin, ja pankeista tuli osa varjopankkitoiminnalle luonteenomaista pitkää luotonvälitysketjua.3)
Investointipankkitoiminnasta peräisin olleen johtamiskulttuurin yleistyminen lisäsi myös liikepankkien keskittymistä lyhyen aikavälin tuottoihin, mitä lyhyen ajan tuloksiin perustuneet johdon palkitsemisjärjestelmät osaltaan vahvistivat.
Investointipankit olivat puolestaan aikaisemmin olleet yhtiöitä, joissa pankkiirit vastasivat tappioista omilla varoillaan. Nyt ne muuttuivat osakeyhtiöiksi. Näin investointipankit pystyivät kasvamaan, mutta samalla myös suurenivat niiden kannustimet ottaa riskejä, joita pankkiirit eivät omilla varoillaan olisi ottaneet.
Kehitykseen vaikuttaneet makrotaloustekijät
Pankkien taseiden paisumiseen ennen kriisiä vaikuttivat useat makrotalouden tekijät.
Ensiksi maailmanlaajuiset tasapainottomuudet etenkin keskeisten nousevien talouksien ja Yhdysvaltojen välillä kasvoivat globalisaation edetessä. Ylijäämien kertyminen nousevissa talouksissa lisäsi näissä maissa (näennäisesti) turvallisten vaateiden kysyntää.4)
Osaksi vastauksena tähän kysynnän kasvuun kehittyneet läntiset rahoitusmarkkinat tarjosivat rahoitusinnovaatioita, jotka hyödynsivät entistä enemmän aiemmin epälikvidien varojen, esimerkiksi (subprime-)asuntolainojen, arvopaperistamista. Euroopassa tasapainottomuuksia alkoi kehittyä euroalueella. Kiinteistömarkkinat ylikuumenivat useissa maissa.
Toinen tärkeä makrotalouden tekijä oli se, että talouskasvun taantumisen jälkivuosina 2000-luvun alussa rahapolitiikka oli suhteellisen keveää niin Yhdysvalloissa kuin Euroopassakin.
Lisäksi vallitsi laajalle levinnyt käsitys että makrotalouden riskit olisivat pienentyneet. Tämä perustui lisääntyviin merkkeihin siitä, että suhdannevaihtelut olivat tasoittumassa ja inflaatiovauhdit hidastumassa ja vakaantumassa.
Sääntelyn, valvonnan ja markkinakurin puutteellisuudet
Vakavaraisuusongelmat
Pankkeja koskeneet Baselin vakavaraisuussäännökset osoittautuivat tehottomiksi rajoittamaan pankkien voimakasta velkaantumista ja taseiden kasvua. Ennen kaikkea Basel I- ja Basel II -säännöstöt sallivat pankkien pitää rajoituksettomat ensisijaiset omat varat hyvin pieninä. Suurella osaa vakavaraisuuspääomasta oli heikko tappionkantokyky, mikä edisti osaltaan kriisin puhkeamista.
Toiseksi finanssikriisin leviämiseen vaikutti merkittävästi se, että suuri määrä yhdysvaltalaisia omaisuus- ja kiinteistövakuudellisia arvopapereita päätyi eurooppalaisten pankkien taseisiin.5)
Tämä johtui osaksi amerikkalaisten ja eurooppalaisten pankkien poikkeavista vakavaraisuusvaatimuksista: EU:ssa Basel II -uudistus pyrittiin toteuttamaan täysimääräisesti, mutta Yhdysvalloissa pitäydyttiin pitkälti Basel I -säännöissä ja erillisessä vaatimuksessa koskien omavaraisuusastetta. Siksi vähäriskisiksi miellettyjä vaateita – kuten kiinteistövakuudellisia arvopapereita – koskevat vakavaraisuusvaatimukset olivat itse asiassa höllemmät Euroopassa kuin Yhdysvalloissa.
Kolmas sääntelyn ongelmavyyhti liittyi pankkien kaupankäyntivarastoja koskeviin Baselin säännöstön pääomavaatimuksiin. Baselin sääntöjen mukaan pankit saattoivat lieventää vakavaraisuusvaatimuksiaan arvopaperistamalla taseessa olevia lainoja ja ottamalla vastaavia riskejä kaupankäyntivarastossa.
Pankit saattoivat esimerkiksi myöntää pääomavaatimuksiltaan hyvin vähäisiä lyhytaikaisia lainasitoumuksia taseen ulkopuolisille rahoituksenvälitysyhtiöille, jotka puolestaan rahoittivat kiinteistövakuudellisia arvopapereita. Tämä on tärkeä esimerkki siitä, miten ja miksi pankit olivat vahvasti sidoksissa varjopankkisektoriin.
On esitetty, että lainojen arvopaperistamista motivoi pitkälti sääntelyerojen hyväksikäyttö eikä niinkään senkaltainen luottoriskin siirtäminen, jolla pyritään luottoriskin tehokkaaseen hajauttamiseen pankkien ja muiden rahoitus- ja vakuutuslaitosten kesken.6)
Ei myöskään pidä unohtaa luottoluokituslaitosten antamia ylioptimistisia luokituksia, joilla arvopaperistettuja omaisuuseriä markkinoitiin ja joiden perusteella vakavaraisuusvaatimukset laskettiin.
Neljänneksi useat Basel-säännöstössä käytetyt riskipainot pääomavaatimusten määrittämiseksi olivat yksinkertaisesti liian pieniä, minkä kriisi myös osoitti.
Markkinakurin puuttuminen ja liian suuri kaatumaan -ongelma
Entistä monimutkaisemmat rakenteet ja tuotteet, rahoitussektorin keskinäisten kytkösten lisääntyminen sekä pankkien koon kasvu vähensivät pankkien taseiden läpinäkyvyyttä.
Erityisesti niiden sijoittajien, joilla on hallussa pankkien vakuudettomia velkakirjoja, hälytyskellojen olisi pitänyt jossain vaiheessa soida. Näyttää kuitenkin käyneen päinvastoin: markkinat palkitsivat suurimpia pankkeja veloittamalla niiltä pienempiä korkomarginaaleja.7)
Tämä viittaa markkinaosapuolten käsitykseen, että suurimmat rahoituslaitokset nauttivat epäsuorasta julkisesta takauksesta. Näiden rahoituslaitosten ei voitu antaa kaatua – toisin sanoen, ne olivat tulleet liian suuriksi kaatuakseen.
Markkinaympäristössä, jossa pankin velkarahoituksen hintaan eivät vaikuta pankin ottamat riskit ja jossa velkarahoituksen kustannukset ovat sitä pienempiä, mitä suurempi pankki on, pankilla on vahva kannustin ottaa lisää velkaa ja tulla kooltaan yhä suuremmaksi.
Pankkien toinen halpa rahoituksen lähde ovat talletukset, jotka kuuluvat talletussuojan piiriin, joten pankkien riskinotto ei juuri vaikuta niiden korkoihin.
Kaiken kaikkiaan pankkien velkakirjojen haltijoilla ja tallettajilla ei ollut riittävästi kannustimia reagoida pankkien entistä vaikeaselkoisempiin rakenteisiin ja velkaantuneisuuden kasvuun sekä riskintoton lisääntymiseen.
Järjestelmätason näkökulma puuttui
Pankkien valvonnasta ja sääntelystä puuttui ennen kriisiä selvästikin riittävä järjestelmätason (makrovakauden) näkökulma.
Perimmäisenä ongelmana on, että pankeilla ei ole kannustimia ottaa liiketoimintapäätöksissään täysin huomioon yhteiskunnallisia kustannuksia, jotka johtuvat niiden itsensä aiheuttamista järjestelmätason riskeistä.8)
Koska myös korvaavat sääntely- ja valvontatoimet olivat tässä suhteessa puutteelliset, järjestelmäriskit kasvoivat, kun rahoituslaitoksista tuli entistä suurempia, monimutkaisempia ja velkaantuneempia.
Sääntelyyn ja valvontaan liittyi kolme keskeistä heikkoutta.
Ensinnäkin Basel-säännöstöön sisältyvät vähimmäispääomavaatimukset perustuivat pankkikohtaisiin riskeihin. Basel-säännöstö ei esimerkiksi sisällä varsinaista mittaria, jonka avulla voidaan mitata varallisuuserän altistumista markkinariskille. Esimerkkinä tästä voidaan mainita asunto- ja liikekiinteistölainojen altistuminen suhdannevaihteluille.
Toiseksi lyhytaikaisen rahamarkkinarahoituksen aiheuttamat maksuvalmiusriskit eivät sisältyneet Basel-säännöstön vähimmäispääomavaatimuksiin. Tämä oli ongelmallista, sillä lyhytaikaisen rahamarkkinarahoituksen liiallinen käyttö lisää rahoituslaitosten keskinäisiä kytköksiä ja siten rahoitusjärjestelmän järjestelmäriskejä.
Lisäksi jos pankin ainoa keino rahoittaa lainanannon nopeaa kasvua – esimerkiksi rajusti kasvavien kiinteistömarkkinoiden tarpeisiin – on turvautua lyhytaikaiseen markkinarahoitukseen, se on usein merkki pankin taseen riskien kasvusta.9)
Kolmanneksi valvonnassa otettiin huomioon yksittäisiin rahoituslaitoksiin kohdistuvat riskit, eikä riittävästi koko rahoitusjärjestelmän riskejä.
Yleisön reaktiot rahoituskriisiin ja tarve palauttaa luottamus
Finanssikriisin valtavat kustannukset – suora julkinen pankkituki ja tuotannon menetykset – ovat valitettavasti päätyneet veronmaksajien kannettaviksi. Tämä on aiheuttanut ymmärrettävästi ja oikeutetusti julkista paheksuntaa.
Pankkien ja yleisön välinen luottamus on palautettava, ja koordinoiduilla sääntelyuudistuksilla on tässä keskeinen merkitys. Myös pankkien johtoportailla ja hallituksilla on niin ikään merkittävä rooli luottamuksen rakentamisessa uudelleen. Jotta tässä onnistutaan, on päästävä eroon tilanteesta, jossa pankkitoiminnan voitot ovat yksityisiä mutta kriisin tullessa tappiot ovat julkisia.
Ongelmia on tarkasteltava riittävän pitkällä aikavälillä ja katsottava paljon pidemmälle kuin tämänhetkiset ongelmat ulottuvat. Samalla on ratkaisevan tärkeää, että uudistusten täytäntöönpano suunnitellaan huolellisesti, jotta varmistetaan luotonannon ja muiden olennaisten pankkipalvelujen häiriötön jatkuminen nykyisessä haasteellisessa ympäristössä.
Kriisin aiheuttamat sääntelytoimet
Yhteenveto ongelmista
Kriisin paljastamat pankkitoiminnan ongelmat voidaan tiivistää seuraavasti:
Pankkien ongelmana ovat olleet liiallinen riskinotto, liiallinen velkaantuneisuus, rakenteiden liiallinen monimutkaisuus ja pääomien riittämättömyys.
Yksi riskinoton keskeinen muoto on ollut saamisten ja velkojen maturiteettien entistä suurempi epäsuhta, joka johtuu lyhytaikaisen markkinarahoituksen osuuden kasvusta. Liiallinen kiinteistöluotonanto lisäsi pankkien altistumista makrotalouden riskeille ja siten järjestelmäriskeille. Kaikki nämä tekijät ovat kasvattaneet pankkien todennäköisyyttä joutua ongelmiin.
Toiseksi pankit ovat olleet laajasti kytköksissä keskenään, ja mahdollisuudet ratkaista vaikeuksissa olevien pankkien ongelmat esimerkiksi siirtämällä taakka pankkien velkojien kannettavaksi ovat olleet erittäin rajalliset. Nämä tekijät ovat lisänneet pankkien potentiaalisen kaatumisen vaikutuksia tai vaihtoehtoisesti veronmaksajille pankkien pelastamisesta aiheutuvia kustannuksia. Keskinäiset kytkökset lisäävät myös pankkien kaatumisen riskejä, sillä ne tekevät pankkien rakenteet entistä vaikeaselkoisemmiksi, mikä saattaa vähentää sijoittajien luottamusta ja siten altistaa pankit entistä enemmän likviditeettikriiseille.
Kolmanneksi kilpailu on ollut vääristynyttä. Tämä johtuu suorasta ja epäsuorasta tuesta, joka heikentää sisämarkkinoiden tehokkuutta ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Esimerkiksi talletussuojan piiriin kuuluvien talletusten käyttö muiden, riskipitoisempien pankkitoimintojen rahoittamiseen on vääristänyt kannustimia ja kilpailua.
Pankkien kannustimet vahvaan pitkän aikavälin riskienhallintaan ovat myös heikentyneet.
Kansalliset toimet sääntelyuudistusten toimeenpanemiseksi ja riittävän EU:n laajuisen valvonnan ja kriisinratkaisun puuttuminen tähän mennessä heikentävät sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa pankkisektorilla. Yhteiset säännöt ja instituutiot helpottaisivat myös pankkien ja valtioiden välisen kohtalonyhteyden kaivattua katkaisemista.
Mitä on tähän mennessä tehty?
Kriisin ratkaisemiseksi kansainväliset ja EU:n laajuiset sääntelyuudistukset on kohdistettu kahteen keskeiseen alueeseen: vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimuksiin (Basel III) ja elvytys- ja kriisinratkaisutoimiin (esim. Euroopan komission ehdotus).
Jos Basel III -säännöstön uudet ja yhä kehittyvät vakavaraisuusvaatimukset osoittautuvat tehokkaiksi, ne voivat olla merkittävä edistysaskel vähennettäessä liiallisen riskinoton kannustimia ja velkarahoituksen liiallista käyttöä.
Ennen kaikkea Basel III -säännöstö puuttuu pääomien riittämättömyyteen. Basel III -säännöstön maksuvalmiusvaatimukset voivat vähentää pankkien välisiä kytköksiä, sillä ne rajoittavat lyhytaikaisen markkinarahoituksen käyttöä. Ne myös auttavat vähentämään liiallista velkaantumista ja kerryttämään likviditeettipuskureita.
Lisäksi Basel III -säännöstö vähentää pankkien rakenteiden monimutkaisuutta ja keskinäisiä kytköksiä estämällä sääntelyerojen hyväksikäyttöä – Basel II -säännöstön aikana tämä hyväksikäyttö onnistui monimutkaisten arvopaperistamisrakenteiden avulla.
Järjestelmäriskin kannalta merkittäviä rahoituslaitoksia koskevien elvytys- ja kriisinratkaisujärjestelmien tarkoituksena on luoda koko EU:n kattava järjestelmä, jollaista ei ollut ennen kriisiä. Jos nämä suunnitelmat onnistuvat, pankkien kaatumisen yhteiskunnalliset kustannukset ja epäsuorien julkisten takausten tarve vähenevät huomattavasti. Näin ollen elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat voivat vähentää kilpailua vääristäviä riskinoton kannustimia, jotka ovat seurausta siitä, että valtion odotetaan pelastavan pankit.
Lisäksi on käynnistetty useita hankkeita, joiden tavoitteena on vähentää rahoitusmarkkinoiden tartuntariskejä ja rakenteiden monimutkaisuutta. Taseiden läpinäkyvyyden lisäämiseksi myös tilinpäätösstandardeja ollaan tarkistamassa. Pankkeja kehotetaan parantamaan riskienhallintakäytäntöjään ja hallintokulttuuriaan, ja kansainvälisille ja kansallisille viranomaisille annetaan uudet makrovakausvälineet, joiden avulla ne voivat tehokkaammin puuttua hintakupliin ja suhdanteita vahvistavaan lainanantoon.
Korkean tason työryhmän ehdotukset
EU:n pankkisektorin rakenteiden uudistamista pohtiva korkean tason työryhmä on jättänyt rakenteellisia uudistuksia koskevan ehdotuksen toteutettavaksi EU:n tasolla.
Prosessin aikana työryhmä pohti kahta lähestymistapaa, joiden mukaisesti olisi mahdollista edetä.
Ensimmäisessä lähestymistavassa keskeisinä välineinä olisivat kaupankäyntiä koskevat ei-riskipainotetut lisäpääomavaatimukset ja pankkien uskottavat elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat, jotka edellyttävät valvojan hyväksyntää.
Tällaiset toimet pohjautuisivat niihin akateemisiin tutkimuksiin, joissa on ehdotettu, että pääomavaatimusten uudelleenarviointi olisi paras tapa puuttua kaupankäynnin10) riskeihin, ja jotka ovat korostaneet tarvetta kehittää pankkien kriisinratkaisu- ja elvytysmekanismeja11).
Jos pankki ei kuitenkaan pystyisi näyttämään toteen, että siltä vaadittu elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelma on uskottava, tietyt osat pankkitoiminnasta voitaisiin määrätä erotettaviksi muista toiminnoista.
Toisessa lähestymistavassa määrättäisiin vähittäis- ja investointipankkitoimintojen pitäminen erillään.
Erilläänpito olisi linjassa niiden tutkimusten kanssa, joissa korostetaan, että pääomavaatimukset eivät riitä rajoittamaan talletussuojan aiheuttamia liiallisen riskinoton kannustimia, jos riskejä on vaikea mitata ja riskiprofiileja voidaan muuttaa nopeasti.12)
Investointipankkitoiminnan riittävän laajalla erilläänpidolla vältyttäisiin myös määrittelyongelmilta, joita syntyy esimerkiksi silloin, kun kaupankäynti pankin omaan lukuun halutaan pitää erillään markkinatakaustoiminnasta.13)
Lopuksi työryhmä pääsi yksimielisyyteen seuraavasta viidestä ehdotuksesta, jotka tulisi toteuttaa EU:n tasolla.
1. Ehdotus toimintojen pakollisesta erillään pitämisestä
Työryhmä esittää tiettyjen kaupankäyntiin liittyvien toimintojen pakollista erillään pitämistä kolmen seuraavan periaatteen mukaisesti.
Ensinnäkin, jos omaan lukuun hoidettava kaupankäynti, markkinatakaustoiminta ja eräät muut arvopapereihin liittyvät liiketoiminnot muodostavat tietyn kynnysarvon ylittävän osuuden taseesta, pankkikonsernin tulee siirtää nämä liiketoiminnot erilliseen oikeudelliseen yksikköön (”kaupankäyntiyhtiö”).
Toiseksi tällainen kaupankäyntiyhtiö tulee pääomittaa erikseen, eikä sen rahoittamiseen saa käyttää talletussuojan piiriin kuuluvia talletuksia.
Kolmanneksi missään oloissa ei ole sallittua, että pankkikonsernin talletuksia vastaanottava osa (”talletuspankki”) tukee kaupankäyntiyhtiötä joko suoraan tai epäsuorasti tekemällä siirtoja tai sitoumuksia siinä määrin, että sen vakavaraisuus pääomapuskurivaatimukset mukaan lukien vaarantuisi tai että suuria riskikeskittymiä koskevia yleisiä rajoituksia rikottaisiin.
Kynnysarvo, jonka ylittäminen edellyttää toimintojen pitämistä erillään, on asetettava riittävän pieneksi, jotta sitä suppeampaa toimintojen volyymia voidaan pitää vähäisenä rahoitusvakauden kannalta.
Muita erillään pidettäviä liiketoimintoja ovat lainat ja lainasitoumukset tai vakuudettomat luotot riskirahastoille, taseen ulkopuolisille rahoituksenvälitysyhtiöille ja muille näihin verrattavissa oleville yhteisöille. Pääomasijoitukset tulee niin ikään pitää erillään muista toiminnoista.
Asiakaslähtöisiä kaupankäyntipositioita, jotka pankki on suojannut, ei tarvitse pitää erillään. Myöskään arvopaperiemissioiden järjestämistä ei tarvitse pitää erillään, mutta valvojien on seurattava huolellisesti tästä mahdollisesti aiheutuvia riskejä.
Talletuspankille sallitaan kaikki muu pankkitoiminta, elleivät pankkikohtaiset elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat muuta edellytä.
Ainoastaan talletuspankki saa tarjota maksupalveluja vähittäisasiakkaille.
Kaupankäyntiyhtiö voi osallistua kaikkiin niihin pankkitoimintoihin, joita ei ole erityisesti sallittu vain talletuspankeille. Kaupankäyntiyhtiö voi esimerkiksi myöntää lainoja ja antaa lainasitoumuksia asiakkailleen.
Toimintojen pakollisen erillään pitämisen perusteet voidaan kiteyttää seuraavaan neljään kohtaan.
Ensinnäkin toimintojen pitäminen erillään on yksi keino kieltää talletussuojan piiriin kuuluvia pankkeja harjoittamasta toimintaa, jossa riskit saattavat olla huomattavia ja vaikeasti mitattavissa ja joka ei ole välttämätöntä talletuspankkitoiminnan kannalta.
Toiseksi toimintojen pitäminen erillään on suorin keino puuttua pankkien monimutkaisiin rakenteisiin ja keskinäisiin kytköksiin. Pankkien rakenteiden yksinkertaistuessa elvytys ja kriisinratkaisu helpottuvat.
Kolmanneksi rakenteiden yksinkertaistuminen mahdollisesti helpottaa pankin johtamista ja pankin ulkopuolista seurantaa ja valvontaa. Tämä voi lisätä markkinakurin ja rahoitusvalvonnan tehokkuutta.
Neljänneksi talletus- ja investointipankkitoiminnan erottaminen toisistaan voi vähentää myös näiden kahden toiminnon erilaisten johtamiskulttuurien sekoittumista.
Toimintojen erillään pitäminen ei korvaa pankkisääntelyn muita alueita, vaan täydentää niitä.
Pankkitoimintojen erilläänpidon mahdollisena haittana on, että se vähentää mittakaavaetuja sekä tulovirtojen hajauttamista. Havainnot pankkitoiminnan mittakaavaeduista sekä tulovirtojen hajauttamisen hyödyistä näyttävät kuitenkin olevan ristiriitaisia.
Tärkeintä on, että kun toimintojen pitäminen erillään sallitaan toteutettavaksi pankkikonsernin sisällä, pankkikonsernit säilyttävät kykynsä tarjota asiakkailleen tehokkaasti monipuolisia rahoituspalveluja.
2. Hyväksyttävä elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelma, voi vaatia toimintojen laajempaa erillään pitämistä talletuspankkitoiminnasta
Uskottava elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelma merkitsee, että pankin osakkeenomistajat vastaavat pankin mahdollisen kaatumisen kustannuksista ja että reaalitaloudelle ei koidu merkittävää vahinkoa edes silloin, kun kriisitilanteessa useat pankit ovat vaikeuksissa yhtä aikaa. Tämä tarkoittaisi, että uhkaa veronmaksajien rahojen käyttämisestä pelastusoperaatiossa ei ole.
Siksi on välttämätöntä pyrkiä aikaansaamaan toimivat elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat. Luotettava suunnitelma parantaa myös pankin omaa riskienhallintaa ja mahdollisesti lisää pankin läpinäkyvyyttä ulospäin.
Euroopan komission suunnitelma, jonka mukaan pankkien tulee laatia tehokkaat ja realistiset elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat ja ylläpitää niitä, on erittäin tärkeä. Pankkien tulee kyetä osoittamaan kykynsä pitää vähittäispankkitoiminta erillään kaupankäynnistä ja poistaa kaupankäynnin huomattavat riskipositiot kriisitilanteessa siten, että pankin rahoitusasema ei vaarannu ja että järjestelmäriski ei kasva merkittävästi.
Koska uskottavan elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelman laatiminen on haastava tavoite, ns. uskottavuustestin läpäisemisen kriteerit on asetettava tiukoiksi. Euroopan pankkiviranomainen (European Banking Authority, EBA) standardien asettajana on keskeisessä asemassa pyrkiessään varmistamaan, että elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat ja niihin liittyvät valvojan arviot toteutuvat yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.
Työryhmä ehdottaa, että jos valvoja arvioi, että pankin elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelma ei ole hyväksyttävissä, toimintojen erillään pitäminen voidaan viedä pidemmälle kuin ehdotetussa pakollisessa eriyttämisessä on edellytetty. Toimintojen laajempi erillään pitäminen voisi kattaa esimerkiksi koko kaupankäyntitoiminnan.
3. Sijoittajanvastuuinstrumenttien käytön helpottaminen
Työryhmä antaa voimakkaan tukensa ehdotukselle käyttää sijoittajanvastuuinstrumentteja pankkien tappionkantokyvyn vahvistamiseksi.
Pankkijärjestelmän keskinäisten kytkösten rajoittamiseksi on suotavaa, että tällaisia instrumentteja ei ole pankkisektorin hallussa.
Jotta sijoittajanvastuuinstrumenteille voidaan luoda likvidit markkinat, niiden sopimukselliset ominaisuudet on määriteltävä huolellisesti, jotta vähennetään epävarmuutta ja monitulkintaisuutta ja siten helpotetaan niiden tehokasta hinnoittelua markkinoilla.
Tämän vuoksi työryhmän mielestä sijoittajanvastuuta tulee soveltaa ainoastaan tiettyihin velkainstrumentteihin ja samalla varmistaa, että sijoittajat tietävät instrumenttien mahdollisen kohtelun kriisitilanteessa.
4. Kaupankäyntivarojen ja asuntoihin ja kiinteistöihin liittyvien saamisten pääomavaatimusten uudelleenarviointi
Kaupankäyntivaroihin sisältyvien riskien mittaamiseen liittyy merkittävä ns. malliriski eli riski, että riskin mittaamisessa käytettävä malli itsessään on epätarkka.
Malliriskin merkittävyys johtuu paljolti siitä, että kaupankäyntivaroihin liittyy ns. häntäriskejä. Näillä tarkoitetaan riskejä, jotka aiheuttavat äärimmäisen suuria tappioita mutta joiden toteutumistodennäköisyys on pieni. Lisäksi häntäriskit ovat kietoutuneet yhteen järjestelmäkriiseissä toteutuvien vakavien likviditeettihäiriöiden kanssa. Häntäriskejä on siksi vaikea mallintaa ja mitata.
Riskipitoisimpien kaupankäyntivarojen pitäminen erillään talletuspankkitoiminnasta on keskeistä pyrittäessä rajoittamaan näiden riskien vaikutusta.
Muita käytettävissä olevia keinoja ovat pääomavaatimukset, jotka eivät perustu vahvasti malleihin, ja riskikeskittymille ja vastapuoliriskeille asetetut limiitit. Tässä kohdin työryhmä antaa tunnustusta Baselin pankkivalvontakomitean (Basel Committee on Banking Supervision) merkittävälle työlle kaupankäyntivaraston pääomavaatimusten uudelleenarvioimiseksi.
Työryhmä suosittaa, että komissio arvioisi, olisivatko muutokset eli pääomavaatimusten tiukentuminen sekä riskikeskittymille ja vastapuolivastuille asetettavat limiitit riittäviä EU:n tasolla.
Työryhmä suosittaa, että komissio arvioisi myös, ovatko monien rahoituskriisien – myös viimeisimmän kriisin – tappioiden pääasiallisen lähteen eli kiinteistöihin liittyvän luotonannon nykyiset pääomavaatimukset riittäviä.
5. Tarve vahvistaa hallintokulttuuria koskevia uudistuksia
Lopuksi työryhmä tukee voimakkaasti hallintokulttuurin ja pankkien sisäisen valvonnan vahvistamista. Erityisesti työryhmä pitää välttämättömänä lisätä hallintokulttuuria koskevia uudistuksia erityistoimin 1) vahvistamalla pankin ylintä johtoa, 2) edistämällä riskienhallintaa, 3) hillitsemällä johdon ja henkilöstön palkintaa, 4) parantamalla riskien raportointia ja 5) vahvistamalla sanktiovaltuuksia.
Vertailu muihin ehdotuksiin
Työryhmän ehdottaman toimintojen pakollisen erillään pitämisen tärkeänä tavoitteena ovat yksinkertaisuus ja yksiselitteisyys. Nämä helpottavat EU-tason täytäntöönpanoa.
Luontevasti yhteen kuuluvia pankkitoimintoja tulee kuitenkin harjoittaa samassa oikeudellisessa yksikössä.
Näiden tavoitteiden edistämiseksi ehdotetussa toimintojen pakollisessa erillään pitämisessä on otettu huomioon sekä kaupankäynti omaan lukuun että markkinatakaustoiminta, koska näitä olisi haastavaa erottaa toisistaan.14) Jos ne taas sijoitetaan erillisiin oikeudellisiin yksiköihin saman pankkikonsernin sisällä, osa luontaisista synergiaeduista saatettaisiin menettää.
Tämän takia talletuspankit muodostuvat ehdotuksessa hieman kapea-alaisemmiksi kuin ns. Volckerin säännössä Yhdysvalloissa. Tärkeä ero on kuitenkin, että ehdotettu toimintojen pakollinen eriyttäminen EU:ssa voi toteutua pankkikonsernin sisällä, kun taas Volckerin sääntö kieltää kaupankäynnin omaan lukuun koko pankkikonsernilta.
Lisäksi talletuspankeille sallitaan kaikenlainen luotonanto yrityksille, koska erittely asiakkaan koon mukaan olisi yhtä lailla haastavaa EU-tasolla ja merkittäviä yritysluotonannon mittakaavaetuja ehkä menetettäisiin.
Tämä merkitsee, että yritysluotonannossa talletuspankit toimisivat hieman laajemmin kuin Ison-Britannian ns. pankkialan riippumaton komissio (Independent Commission on Banking, ICB) on esittänyt.
Päätelmät
Jäljellä olevat huolenaiheet
Monet asiaa seuranneet ovat todenneet, että pankkijärjestelmän eri osiin voi jäädä huomattavia järjestelmäriskejä, vaikka toiminnot pidettäisiinkin erillään toisistaan.15) Tämä on aiheellinen huoli, vaikka eriyttäminen sinänsä vähentää keskinäisiä kytköksiä järjestelmäriskin yhtenä pääasiallisena lähteenä.
Mahdollisuus arvioida uudelleen kaupankäyntiin liittyviä pääomavaatimuksia sekä riskikeskittymien ja vastapuoliriskien limiittejä, kuten muissa suosituksissa on esitetty, on yksi lisäkeino vähentää järjestelmäriskiä.
On myös tärkeää jatkaa järjestelmäriskin kannalta merkittävien laitosten lisäpääomavaatimusten ja makrovakauden työkalujen, kuten enimmäisluototusasteiden, kehittämistä.
Ilmeinen vaara piilee siinä, että rakenteelliset toimet yhdessä aiempaa tiukempien pääoma- ja likviditeettivaatimusten kanssa voivat viedä yhä suuremman osan pankkitoiminnasta varjopankkisektorille.
Jos tämä tarkoittaa epäsuoria julkisia takauksia koskevien markkinaodotusten siirtymistä vähemmän säännellylle varjopankkisektorille, perusongelmaa ei ole ratkaistu. Tämä on asia, jota on pohdittava edelleen ja seurattava jatkuvasti. Ennakoiviin toimiin on ehkä ryhdyttävä.
Pankit rahoittajina Euroopan taloudessa
Pankeilla on merkittävä asema yhteiskunnassa.
Pankit ovat keskeisessä asemassa kotitalouksien ja yritysten rahoittajina. Näin on erityisesti Euroopassa, jossa pankkien merkitys yritysrahoituksessa on perinteisesti ollut suuri.
Pankkien asema yritysrahoituksessa on keskeinen erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kannalta. Pankkipalvelujen jatkuva ja häiriötön saatavuus on välttämätöntä paitsi pienille ja keskisuurille yrityksille myös suurille yrityksille, koska pienet ja keskisuuret yritykset ovat usein suurten yritysten alihankkijoita.
On äärimmäisen tärkeää, että sääntelyuudistukset kokonaisuudessaan tukevat ja vahvistavat pankkisektorin kykyä jatkaa näiden yhteiskunnallisesti olennaisten rahoituspalvelujen tarjoamista tehokkaasti ja vakaalta pohjalta.
Pankkien maine samoin kuin yleinen luottamus pankkeja kohtaan ovat kolhiintuneet pahoin viimeisen rahoituskriisin aikana. Tämä ei ole vahingoittanut ainoastaan pankkeja itseään, vaan myös Euroopan ja koko läntisen maailman talouksia ja yhteiskuntia.
Luottamus ja yleisön hyväksyntä on nyt palautettava, ja ehdotukset, jotka korkean tason työryhmä on jättänyt Euroopan komission harkittavaksi, edistävät osaltaan tätä päämäärää. Tämän tärkeän tavoitteen saavuttaminen hyödyttää pankkitoimialaa ja yhteiskuntiamme kokonaisuudessaan.
______
1) Ks. esim. Hoenig ja Morris (2011): ”Restructuring the Banking System to Improve Safety and Sound-ness”.
2) Ks. esim. Pennachi (2012): ”Narrow banking”.
3) Ks. esim. Adrian ja Shin (2010): ”The Changing Nature of Financial Intermediation and the Financial Crisis of 2007–09”.
4) Ks. esim. Bernanke, Bertaut, Pounder DeMarco ja Kamin (2011): ”International capital flows and the returns to safe assets in the United States, 2003-2007”.
5) Ks. esim. Shin (2012): ”Global Banking Glut and Loan Risk Premium”.
6) Ks. esim. Acharya, Schnabl ja Suarez (2010): ”Securitization without risk transfer”.
7) Ks. esim. Haldane (2010): ”The $100 billion question”.
8) Ks. esim. Richardson (2012): ”Why the Volcker Rule is a useful tool for managing systemic risk”.
9) Ks. esim. Shin (2010): ”Macroprudential policies beyond Basel III”.
10) Ks. esim. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
11) Ks. esim. The Squam Lake Report (2010).
12) Ks. esim. Matutes ja Vives (2000): ”Imperfect competition, risk taking, and regulation in banking” sekä Boot ja Ratnovski (2012): ”Banking and trading”.
13) Ks. esim. Blinder (2010): ”It’s broke, let’s fix it: rethinking financial regulation”.
14) Ks. esim. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
15) Ks. esim. Goodhart (2011): ”The Vickers Report: An Assessment”.
2) Ks. esim. Pennachi (2012): ”Narrow banking”.
3) Ks. esim. Adrian ja Shin (2010): ”The Changing Nature of Financial Intermediation and the Financial Crisis of 2007–09”.
4) Ks. esim. Bernanke, Bertaut, Pounder DeMarco ja Kamin (2011): ”International capital flows and the returns to safe assets in the United States, 2003-2007”.
5) Ks. esim. Shin (2012): ”Global Banking Glut and Loan Risk Premium”.
6) Ks. esim. Acharya, Schnabl ja Suarez (2010): ”Securitization without risk transfer”.
7) Ks. esim. Haldane (2010): ”The $100 billion question”.
8) Ks. esim. Richardson (2012): ”Why the Volcker Rule is a useful tool for managing systemic risk”.
9) Ks. esim. Shin (2010): ”Macroprudential policies beyond Basel III”.
10) Ks. esim. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
11) Ks. esim. The Squam Lake Report (2010).
12) Ks. esim. Matutes ja Vives (2000): ”Imperfect competition, risk taking, and regulation in banking” sekä Boot ja Ratnovski (2012): ”Banking and trading”.
13) Ks. esim. Blinder (2010): ”It’s broke, let’s fix it: rethinking financial regulation”.
14) Ks. esim. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
15) Ks. esim. Goodhart (2011): ”The Vickers Report: An Assessment”.