Erkki Liikanen
Chefdirektör för Finlands Bank
Ordförande för högnivågruppen
Centre for European Policy Studies
Bryssel, 23.10.2012
Om strukturreformer i banksektorn efter krisen
Förändringar i bankverksamheten före krisens utbrott
Det nya landskapet
Under åren före den globala finanskrisens utbrott 2007 hade stora förändringar inträffat i bankernas omvärld. De globala finansinstituten hade vuxit allt mer både i storlek och omfattning och organisationsstrukturerna hade blivit mer komplicerade och därmed mindre genomskinliga.
Mellan finansinstituten hade starka kopplingar uppstått i form av växande fordringskedjor och korrelerade riskexponeringar, vilket speglade allt större likheter mellan bankernas investeringsstrategier. De globala finansinstitutens skuldsättning hade ökat markant och de genomsnittliga löptiderna för upplåningen hade blivit kortare.
Drivkrafter
Till denna utveckling bidrog krafter som skärpte konkurrensen mellan bankerna, dvs. den tekniska utvecklingen och avregleringen. Till följd av framstegen inom såväl IT som investeringsteori och -praktik ökade konkurrensen mellan affärsbankerna både på skuld- och på tillgångssidan.1)
Vid sidan av inlåningskonton fick nya sparalternativ, såsom penningmarknadsfonder, stor spridning och nya låneformer utöver banklån växte fram. I själva verket uppstod en hel skuggbanksektor, som bestod av ett nätverk av aktörer som kunde tillhandahålla liknande finansiella förmedlingstjänster som de traditionella bankerna, trots att de inte var banker.
Avreglering tillgreps delvis som ett svar på dessa förändringar och som ett sätt att hjälpa bankerna hantera det ökade trycket från de nya konkurrenterna utanför den egentliga banksektorn.
När Glass-Steagall-lagen först successivt avvecklades och slutligen helt slopades i slutet av 1990-talet blev det i USA möjligt att åter sammanslå investerings- och affärsbanksverksamheten, som varit åtskilda ända sedan krisen på 1930-talet.2)
I Europa var den universella bankmodellen med affärs- och investeringsbanksverksamhet under ett och samma tak redan etablerad sedan en mycket längre tid.
Före krisen visade de största europeiska bankinstituten emellertid en tendens att fokusera mer på investeringsbanksverksamhet inklusive trading och att öka kapitalmarknadsfinansieringen till en ohållbar nivå. Denna utveckling speglade delvis de icke-finansiella företagens ökade behov av riskhanteringstjänster.
Med större frihet att välja affärsmodell eftersträvade bankerna skal- och samproduktionsfördelar och försökte dra nytta av diversifieringsfördelar genom spridning av inkomstkällorna.
Affärsbanksverksamheten hade fjärmat sig alltmer från den traditionella kundorienterade bankverksamheten till förmån för en ny affärsmodell: i stället för att hålla kvar de beviljade lånen i balansräkningen hela löptiden ut, överfördes lånen till en pool, varefter de värdepapperiserades och såldes vidare till investerare.
I och med övergången till den nya affärsmodellen ökade de traditionella bankernas kopplingar till skuggbanksektorn och bankerna upptogs i de långa förmedlingskedjor som är kännetecknande för skuggbankverksamhet.3)
Det ökade inflytandet från ledarskapskulturer som kännetecknar investeringsbanksverksamheten fick också affärsbankerna att lägga större fokus på kortsiktiga vinster, vilket förstärktes av att de resultatbaserade ersättningssystemen för ledningen belönade kortsiktiga resultat.
Investeringsbankerna, som tidigare var bolag där bankirerna som delägare stod för förlusterna med sina egna pengar, ombildades i sin tur till aktiebolag. Det hjälpte bankerna att växa men gav dem samtidigt incitament att ta sådana risker som delägarna inte skulle ha tagit med sina egna pengar.
Bidragande makroekonomiska faktorer
Till expansionen av bankernas balansräkningar före krisens utbrott bidrog flera makroekonomiska faktorer.
För det första uppkom globala obalanser framför allt mellan de ledande tillväxtekonomierna och USA i takt med att globaliseringen framskred. Växande överskott i tillväxtekonomierna ökade deras efterfrågan på (skenbart) säkra tillgångar.4)
Delvis för att tillfredsställa denna ökade efterfrågan erbjöd den utvecklade västerländska finansmarknaden finansiella innovationer som i allt högre grad utnyttjade värdepapperisering av tidigare icke-likvida tillgångar, såsom (subprim)bostadslån. I Europa började obalanser växa fram i euroområdet och fastighetsmarknaden överhettade i många länder.
En annan viktig makroekonomisk faktor var den relativt lätta penningpolitiska inriktningen i både USA och Europa i spåren av avmattningen i den ekonomiska tillväxten i början av 2000-talet.
Slutligen väckte det breda samförståndet om en lång period av stabilitet, en s.k. great moderation, förväntningar om lägre makroekonomiska risker. De byggde på tilltagande bevis för minskade konjunkturväxlingar och en lägre och stabilare inflation.
Bristande reglering, tillsyn och marknadsdisciplin
Problem med kapitaltäckningskraven
Det visade sig att Basel-kapitaltäckningskraven för banker inte hade avsedd verkan, dvs. att begränsa den kraftiga ökningen i bankernas skuldsättning och balansräkningar. Framför allt var kravet beträffande det obegränsade primärkapitalet enligt Basel I och II mycket lågt. En stor del av det godtagbara kapitalet hade svag förlusttäckningsförmåga, vilket bidrog till krisens utbrott.
För det andra slutade en stor del av de ursprungligen amerikanska värdepapperen med säkerhet i tillgångar och fastigheter i de europeiska bankernas balansräkningar, vilket i hög grad bidrog till den globala spridningen av finanskrisen.5)
Detta kan delvis tillskrivas skillnader mellan kapitaltäckningskraven för amerikanska och europeiska banker till följd av att EU gick in för att genomföra Basel II-regelverket fullt ut, medan USA i stort sett fortsatte att tillämpa Basel I och ett separat bruttosoliditetskrav. Kapitaltäckningskraven för tillgångar som betraktades som lågrisktillgångar, såsom värdepapper med säkerhet i bostadslån, var i själva verket lindrigare i Europa än i USA.
Det tredje problemet i regleringen gällde de kapitalkrav som i Basel-reglerna uppställts för bankernas handelslager. Basel-reglerna tillät bankerna sänka sitt kapitalkrav genom att värdepapperisera lån i balansräkningen och föra över motsvarande risker till handelslagret.
Bankerna kunde till exempel bevilja kortfristiga låneförbindelser med mycket låga kapitaltäckningskrav till saminvesteringsfonder (s.k. SIVs), som i sin tur finansierade värdepapper med säkerhet i fastigheter. Detta är ett viktigt exempel på hur och varför bankerna hade starka kopplingar till skuggbanksektorn.
Det har antytts att värdepapperiseringen av lån inte sällan motiverades av sådant regelarbitrage snarare än av kreditrisköverföringar i syfte att uppnå en effektiv spridning av kreditriskerna mellan banker och andra finansinstitut och försäkringsbolag.6)
Betydelsen av kreditvärderingsföretagens överoptimistiska kreditbetyg, som användes vid marknadsföringen av värdepapperiserade tillgångar och låg till grund för beräkningen av kapitalkraven, bör inte heller glömmas.
För det fjärde var många av Basel-regelverkets riskvikter för beräkning av kapitalkraven helt enkelt för låga, vilket krisen också visade.
Brist på marknadsdisciplin och för stor för att falla-problemet
De allt mer komplicerade strukturerna och produkterna, i förening med de ökade inbördes kopplingarna inom finanssektorn och framväxten av allt större banker, minskade genomskinligheten i bankernas balansräkningar.
Det borde i logikens namn i något skede ha fått varningsklockorna att ringa bland investerarna, inte minst bland innehavarna av sådana fordringar som inte omfattades av insättningsgarantin. I stället förefaller det motsatta ha inträffat: marknaden belönade de större bankerna med lägre räntemarginaler.7)
Detta tyder på att marknadsdeltagarna upplevde att de största finansinstituten åtnjöt en implicit offentlig garanti. Man kunde inte låta dem gå omkull; de hade med andra ord blivit för stora eller viktiga för att falla.
I ett marknadsläge där priset på bankens egen skuldfinansiering inte påverkas av bankens risker och är omvänt proportionellt till bankens storlek har banken kraftiga incitament att öka sin skuldsättning genom att ta mera lån och växa ytterligare.
En annan billig finansieringskälla för bankerna är insättningar som omfattas av insättningsgarantin och vilkas ränta därmed inte påverkas av bankernas risktagning.
På det hela taget hade varken bankens fordringsägare eller inlåningskunder verkliga incitament att reagera på bankernas minskade genomskinlighet och ökade skuldsättning och risktagning.
Avsaknaden av en systemaspekt
Avsaknaden av en tillräcklig systemaspekt (makrotillsynsaspekt) inom tillsyn och reglering av banker före krisen var helt uppenbar.
Det grundläggande problemet är att bankerna själva är föga motiverade att fullt ut i sina affärsbeslut beakta de kostnader som de genom sitt eget bidrag till systemriskerna orsakar samhället.8)
Eftersom reglerings- och tillsynsåtgärderna också var bristfälliga i detta avseende, byggdes systemrisker upp i form av allt större, mer komplicerade och mer skuldsatta finansinstitut.
Tre huvudsakliga svagheter bör nämnas.
För det första utformades minimikapitalkraven enligt Basel med tanke på bankernas individuella risker. Basel-reglerna saknar till exempel direkta mått på exponeringen av en tillgång för systemrisker, såsom konjunkturexponeringen av bostads- och fastighetslån.
För det andra omfattade minimikapitalkraven enligt Basel inte likviditetsriskerna i kortfristig upplåning på penningmarknaden. Detta var problematiskt, eftersom överdriven kortfristig upplåning på penningmarknaden ökar de inbördes kopplingarna mellan finansinstituten och därmed systemrisken i finanssystemet.
Om upplåning på den kortfristiga marknaden är det enda sättet för banken att svara på en kraftig utlåningsökning till exempel till en snabbt växande fastighetsmarknad, tyder detta ofta på ökade risker i bankens balansräkning.9)
För det tredje var de befintliga tillsynsstrukturerna inriktade på riskerna för enskilda institut snarare än för finanssystemet som helhet.
Allmänhetens reaktion på krisen och behovet att återupprätta förtroendet
De enorma kostnaderna av finanskrisen i form av både direkt bankstöd och produktionsbortfall har skattebetalarna tyvärr fått stå för. Detta har väckt en förståelig och befogad protest hos allmänheten.
Förtroendet mellan bankerna och allmänheten måste byggas upp på nytt och i den processen spelar den samordnande verkan av regleringsreformen en framträdande roll. Men också bankernas ledningsgrupper och styrelser kan bidra till att återställa förtroendet. För att lyckas med det måste vi se till att inte enbart vinsterna utan också förlusterna av den privata risktagningen tillfaller risktagarna själva även i banksektorn.
Vi måste anlägga ett tillräckligt långt perspektiv, som sträcker sig bortom de aktuella problemen. Samtidigt är det också angeläget att noggrant planera genomförandet av reformerna för att sörja för en fortsatt smidig tillgång till lån och andra nödvändiga banktjänster i det rådande kärva läget.
Regleringsåtgärder med anledning av krisen
Sammanfattning av problemen
De problem i bankverksamheten som uppdagades av krisen kan sammanfattas enligt följande:
För det första har det förekommit överdriven risktagning, överdriven skuldsättning, alltför komplicerade strukturer och alltför lite kapital.
En viktig form av risktagning har bestått i den ökade löptidsobalansen mellan tillgångar och skulder till följd av de allt kortare löptiderna för marknadsupplåningen. På grund av alltför stor utlåning till fastighetssektorn ökade bankernas exponeringar för makroekonomiska risker och därmed systemrisker. Alla dessa faktorer har ökat sannolikheten för att banker går omkull.
För det andra har det förekommit för många inbördes kopplingar och mycket begränsade möjligheter att avveckla problembanker, inklusive möjligheter att flytta över bördan av avvecklingen på bankernas fordringsägare. Bägge faktorerna ökar effekterna av bankkonkurser eller alternativt kostnaderna för skattebetalarna. De inbördes kopplingarna medför också en större risk för bankkonkurser, eftersom de minskar bankernas genomskinlighet, vilket kan leda till minskat förtroende hos investerarna och därigenom utsätta bankerna för uttagsanstormningar.
För det tredje har de explicita och implicita garantierna lett till en snedvridning av konkurrensen, vilket motverkar den gemensamma marknadens effektivitet och lika konkurrensvillkor. Incitamenten och konkurrensen har förvrängts till exempel genom användning av insättningar som omfattas av insättningsgarantin för att finansiera annan mer riskfylld bankverksamhet.
Bankerna är också mindre motiverade att ha en sund långfristig riskhantering.
Nationella åtgärder för genomförande av regleringsreformer och bristen (tills helt nyligen) på regler om tillsyn och avveckling av banker för hela EU försämrar den gemensamma marknadens funktionsförmåga på bankområdet. Gemensamma regler och institutioner skulle också göra det lättare att bryta ödesgemenskapen mellan banker och stater, vilket är högst angeläget.
Vad har gjorts hittills?
För att hantera krisen har regelreformer inom EU och internationellt fokuserat på två angelägna områden: kapitaltäcknings- och likviditetskraven (Basel III) och rekonstruktion och avveckling (t.ex. EU-kommissionens förslag).
Om de nya Basel III-kapitaltäckningskraven, som ännu är under utveckling, får avsedd verkan, kan de utgöra ett stort steg i riktning mot att minska 1) incitamenten för överdriven risktagning och 2) extrem skuldsättning.
Det som Basel III ska råda bot på är självfallet den bristande kapitaltäckningen. Likviditetskraven enligt Basel III kan också minska de inbördes kopplingarna mellan bankerna tack vare restriktionerna beträffande användningen av kortsiktig marknadsupplåning. De kommer också att bidra till att minska den extrema skuldsättningen och till att bygga upp likviditetsbuffertar.
Basel III ingriper också mot bankernas komplicerade strukturer och inbördes kopplingar genom att förhindra utnyttjandet av regelarbitrage, vilket varit möjligt enligt Basel II via komplicerade värdepapperiseringsstrukturer.
Syftet med rekonstruktions- och avvecklingssystemen för systemviktiga finansinstitut är att upprätta ett regelverk för hela EU som inte funnits före krisen. Om planerna utfaller väl, kan de i avsevärd grad minska samhällets kostnader för bankkonkurser och behovet av implicita offentliga garantier. Rekonstruktions- och avvecklingsplanerna kan således minska de förvridna risktagningsincitamenten som speglar förväntningar om en statlig räddningsaktion.
Vidare har ett antal initiativ lagts fram för att motverka smittospridningen och komplexiteten på finansmarknaden. För att öka genomskinligheten i balansräkningarna pågår som bäst en översyn av redovisningsstandarderna. Bankerna uppmanas förbättra sina riskhanterings- och företagsstyrningsrutiner och internationella och nationella myndigheter får nya makrotillsynsverktyg för att bättre kunna ingripa mot tillgångsbubblor och procyklikaliteten i utlåningen.
Högnivågruppens förslag
Högnivågruppen med uppgift att bedöma behovet av strukturreformer i banksektorn inom EU har lagt fram följande förslag till strukturreform för genomförande på EU-nivå.
I processen att nå fram till det slutliga resultatet övervägde gruppen två alternativa infallsvinkar.
Det första alternativet byggde främst på ytterligare icke-riskviktade kapitalkrav för tradingverksamheten och bankernas trovärdiga rekonstruktions- och avvecklingsplaner, som underställts tillsynsmyndighetens godkännande.
Sådana åtgärder skulle ligga i linje med den lösning som akademiska forskare lagt fram om att en översyn av kapitalkraven är den bästa vägen att tackla riskerna i tradingverksamheten10) och med dem som har framhållit behovet att utveckla avvecklings- och rekonstruktionsmekanismer för bankerna.11)
Om inte banken sedan kunde visa att den utvecklat en trovärdig rekonstruktions- och avvecklingsplan kunde separation av bankverksamheterna införas.
Enligt det andra alternativet skulle en separation av hushålls- och investeringsbanksverksamheterna införas.
Separationen skulle överensstämma med forskning som framhåller att kapitalkrav inte räcker till för att begränsa incitament för överdriven risktagning till följd av insättningsgarantin, om riskerna är svåra att mäta och riskprofilerna snabbt kan ändras12).
En tillräckligt långtgående separation av investeringsbanksverksamheter skulle också lösa de definitionsproblem som uppstår t.ex. när skiljelinjen dras mellan högrisk- respektive lågrisktrading.13)
Slutligen enades gruppen om följande fem förslag för genomförande på EU-nivå.
1. Förslag till obligatorisk separation av verksamheter
Gruppen föreslår obligatorisk separation av vissa handelsrelaterade verksamheter enligt följande tre principer:
För det första ska alla bankkoncerner organisera handel för egen räkning, marknadsgarantrörelse och vissa andra värdepappersaffärer i en separat juridisk enhet (”tradingbolag”), om dessa verksamheters andel av balansräkningen överstiger en given tröskel.
För det andra krävs separat kapitalisering av tradingbolaget, som alltså inte får finansieras med insättningar som omfattas av insättningsgarantin.
Och för det tredje får den del av bankkoncernen som tar emot insättningar (”inlåningsbank”) under inga omständigheter stödja tradingbolaget vare sig direkt eller indirekt genom transfereringar eller åtaganden i sådan utsträckning att dess kapitaltäckning inklusive kapitalbuffertar äventyras eller att de allmänna limiterna för stora exponeringar överskrids.
Tröskeln för separation av verksamheter måste vara tillräckligt låg för att verksamhetsvolymen under tröskeln kan betraktas som obetydlig för den finansiella stabiliteten.
Andra verksamheter som måste separeras är lån, låneförbindelser eller andra exponeringar mot hedgefonder (inklusive prime brokerage), saminvesteringsfonder och andra liknande enheter. Kapitalplaceringar måste också separeras.
Kundpositioner som är skyddade i handelslagret behöver inte separeras. Inte heller ordnande av emission och försäljning av värdepapper behöver separeras, men det är viktigt att tillsynsmyndigheterna noggrant bevakar eventuella risker som kan uppstå om positionen blir långvarig.
All annan bankverksamhet är tillåten för inlåningsbanker, om något annat inte krävs i företagets egen rekonstruktions- och avvecklingsplan.
Endast inlåningsbanker får tillhandahålla massbetalningstjänster.
Tradingbolaget får utöva all sådan bankverksamhet som inte uttryckligen är tillåten enbart för inlåningsbanker. Till exempel får tradingbolaget ge lån till och ingå låneförbindelser med sina kunder.
Motiveringarna till separationen av verksamheter som en regleringsåtgärd kan sammanfattas i följande fyra punkter:
För det första är separation av verksamheter ett sätt att förbjuda banker som har insättningar som omfattas av insättningsgarantin i sin balansräkning att utöva verksamhet som kan medföra stora och svårmätbara risker som inte är nödvändiga för inlåningsverksamheten.
För det andra utgör separation av verksamheter det bästa verktyget för att direkt ingripa i bankernas komplicerade strukturer och inbördes kopplingar. När bankerna får en mindre komplicerad struktur blir rekonstruktionen och avvecklingen lättare.
För det tredje kan mindre komplicerade strukturer underlätta dels ledningens och styrelsens arbete och dels övervakning och tillsyn av bankerna. Det kan i sin tur bidra till en effektivare marknadsdisciplin och finansiell tillsyn.
För det fjärde kan en separation mellan inlånings- och tradingverksamheten också motverka uppkomsten av blandformer av de två olika ledarskapskulturerna.
Separationen av verksamheter är ett komplement till – och inte ett substitut för – andra områden av bankregleringen.
En nackdel med separationen av verksamheterna i banker kan vara minskade skal- och samproduktionsfördelar samt diversifieringsfördelar av intäktsströmmarna. Erfarenheterna av skal-, samproduktions- och diversifieringsfördelarna i banksektorn förefaller dock att vara delade.
Det är viktigt att notera att bankerna tack vare separationen av verksamheter inom bankkoncernen kan fortsätta att effektivt tillhandahålla ett brett utbud av finansiella tjänster till sina kunder.
2. Ytterligare separation av verksamheter beroende på rekonstruktions- och avvecklingsplanen
En trovärdig rekonstruktions- och avvecklingsplan innebär att bankens aktieägare bär kostnaderna för en eventuell konkurs och att realekonomin inte ens i en krissituation där många banker drabbas av problem samtidigt lider någon större skada. Det skulle innebära att det inte finns någon risk för att skattebetalarnas pengar används i en räddningsaktion.
Det är därför nödvändigt att sträva efter välfungerande rekonstruktions- och avvecklingsplaner. En solid plan förbättrar också bankens egen riskhantering och kan öka bankens genomskinlighet utåt.
Europeiska kommissionens plan om att bankerna ska upprätta och underhålla effektiva och realistiska rekonstruktions- och avvecklingsplaner är av yttersta vikt. Bankerna ska kunna visa att de kan isolera hushållsbanksverksamheten från tradingverksamheten och vid kriser reducera betydande riskpositioner i handelslagret på ett sätt som inte äventyrar bankens sunda finansiella ställning eller avsevärt ökar systemrisken.
Att upprätta en trovärdig rekonstruktions- och avvecklingsplan innebär en stor utmaning och kriterierna för att få godkänt i trovärdighetstestet måste därför sättas högt. Europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA) spelar en viktig roll i egenskap av normsättare när det gäller att sörja för en enhetlig tillämpning av rekonstruktions- och avvecklingsplanerna och myndighetsbedömningen av dem i alla medlemsländerna.
Gruppen föreslår vidare att det ska vara möjligt att kräva en mer långtgående separation av verksamheter än den föreslagna obligatoriska separationen om tillsynsmyndigheten i sin bedömning av bankens rekonstruktions- och avvecklingsplan konstaterar att planen inte kan godkännas. En mer långtgående separation kunde till exempel omfatta alla handelstillgångar.
3. Åtgärder för att underlätta användningen av instrument med investeraransvar
Gruppen stöder starkt förslaget om användning av instrument med investeraransvar (s.k. bail-in-instrument) för att stärka bankernas förlusttäckningsförmåga.
För att begränsa kopplingarna inom banksystemet rekommenderas att instrument med investeraransvar inte innehas av aktörer i banksektorn.
För att skapa en likvid marknad för instrument med investeraransvar måste villkoren för instrumenten noggrant definieras i syfte att minska osäkerheten och mångtydigheten i instrumenten och därigenom underlätta en effektiv prissättning av dem.
Gruppen anser därför att investeraransvaret endast ska gälla vissa skuldförbindelser. Samtidigt måste man sörja för att investerarna är medvetna om den slutliga behandlingen av instrument med investeraransvar i ett krisläge.
4. Översyn av kapitalkraven för handelstillgångar och lån till fastighetssektorn
Mätningen av riskerna i handelsportföljen hänger samman med en avsevärd ”modellrisk”, dvs. en risk för att själva riskmätningsmodellen är inkorrekt.
Modellriskens storlek beror i hög grad på ”svansriskerna” i handelsportföljen. Svansriskerna är risker som orsakar katastrofala förluster, men sannolikheten för att de realiseras är väldigt låg. Svansriskerna hänger dessutom samman med allvarliga likviditetsbrister som uppstår vid systemkriser. Modellering och mätning av svansrisker är således nästan per definition svårt.
Separationen av den mest riskfyllda tradingverksamheten från inlåningsverksamheten är en nyckel till att begränsa effekterna av dessa risker.
Andra åtgärder som kan tillgripas är stränga kapitaltäckningskrav som inte är starkt beroende av modeller samt limiter för riskkoncentrationer och motpartsrisker. Här vill gruppen ge sitt erkännande åt Baselkommittén för banktillsyn och dess viktiga arbete med att se över kapitalkraven för handelslagret.
Gruppen rekommenderar att kommissionen genomför en utvärdering av de föreslagna ändringarna om strängare kapitalkrav och limiter för riskkoncentrationer och motpartsrisker för att bedöma om de är tillräckliga på EU-nivå.
Gruppen rekommenderar att kommissionen också utvärderar de gällande kapitalkraven för lån till fastighetssektorn för att bedöma om de är tillräckliga. Utlåningen till fastighetssektorn har varit den största källan till förluster i den senaste och många andra finanskriser.
5. Starkare styrmekanismer och kontroller i bankerna
Slutligen stöder gruppen också en starkare företagsstyrning och kontroll i bankerna. Särskilt anser gruppen att det är nödvändigt att redan beslutade reformer av företagsstyrningen kompletteras med uttryckliga åtgärder för att 1) stärka styrelser och ledningsgrupper, 2) stödja riskhanteringen, 3) hålla i styr ersättningen till bankens ledning och personal, 4) förbättra riskrapporteringen och 5) bredda sanktionsbefogenheterna.
Jämförelse med andra förslag
En viktig målsättning för den föreslagna obligatoriska separationen av verksamheter är enkelhet och entydighet. Det underlättar genomförandet på EU-nivå.
Dessutom bör bankverksamhet som naturligt hör ihop utövas inom samma juridiska enhet.
För att främja dessa målsättningar omfattar den föreslagna obligatoriska separationen både handel för egen räkning och marknadsgarantrörelse, eftersom det skulle vara svårt14) att skilja dem åt och naturliga synergier kunde gå förlorade om de placerades i olika juridiska enheter inom samma bankkoncern.
I det hänseendet är den föreslagna verksamheten för inlåningsbanker något snävare än i definitionen enligt Volckerregeln i USA. En viktig skillnad mellan den föreslagna obligatoriska separationen inom EU och Volckerregeln är emellertid att medan separationen inom EU kan ske inom samma bankkoncern, gäller förbudet att utöva handel för egen räkning enligt Volckerregeln hela bankkoncernen.
Likaledes får inlåningsbanker erbjuda all slags utlåning till företag, eftersom en uppdelning av lånen enligt kundens storlek också skulle vara svår att genomföra på EU-nivå och kunde leda till att viktiga skalfördelar inom företagsutlåningen går förlorade.
Det innebär en något bredare verksamhet för inlåningsbankerna på området för företagsutlåning jämfört med förslaget från Storbritanniens oberoende bankkommission (Independent Commission on Banking, ICB).
Slutsatser
Återstående orosmoment
Många observatörer har konstaterat att stora systemrisker kan bli kvar i olika delar av banksystemet trots att verksamheterna hålls åtskilda från varandra.15) Oron är befogad, även om separation per definition minskar betydelsen av inbördes kopplingar som en viktig systemriskkälla.
Möjligheten till omprövning av kapitaltäckningskraven och limiterna för riskkoncentrationer och motpartsrisker i tradingverksamhet, som tas upp i de omtalade förslagen, är ytterligare ett sätt att dämpa systemrisker.
Det är också viktigt att fortsätta att utforma extra kapitalkrav för systemviktiga institut samt makrotillsynsverktyg såsom maximala belåningsgrader.
En uppenbar fara ligger i möjligheten att strukturella åtgärder, i förening med skärpta kapital- och likviditetskrav, kan driva en allt större del av bankverksamheten till skuggbanksektorn.
Om detta innebär att marknadens förväntningar om implicita offentliga garantier överförs till den lättare reglerade skuggbanksektorn, har det grundläggande problemet inte lösts. Denna fråga måste dryftas ytterligare och kontinuerligt bevakas. Förebyggande åtgärder kan bli aktuella.
Bankernas roll i finansieringen av den europeiska ekonomin
Bankerna spelar en viktig roll i samhället
Bankerna har en framträdande roll i finansieringen av hushåll och företag. Det gäller framför allt i Europa där bankerna traditionellt har spelat en stor roll inom företagsfinansieringen.
Bankernas roll inom företagsfinansieringen är särskilt viktig för små och medelstora företag. Det är också nödvändigt för stora företag, som ofta anlitar små och medelstora företag som underleverantörer, att dessa har en fortlöpande och smidig tillgång till banktjänster.
Det är av största vikt att regleringsreformerna som helhet stöder och stärker banksektorns förmåga att fortsättningsvis effektivt och stabilt tillhandahålla dessa för samhället oumbärliga finansiella tjänster.
Bankernas rykte och allmänhetens förtroende för dem har undergrävts på ett allvarligt sätt under den senaste finanskrisen. Det har skadat inte bara bankerna själva utan också ekonomierna och samhällena i Europa och i hela västvärlden.
Förtroendet och allmänhetens godkännande måste nu återupprättas och de förslag som högnivågruppen lämnat in för EU-kommissionen att ta ställning till kommer att bidra till det. Att detta viktiga syfte uppnås kommer att gagna banksektorn och våra samhällen överlag.
______
1) Se t.ex. Hoenig och Morris (2011): “Restructuring the Banking System to Improve Safety and Soundness”.
2) Se t.ex. Pennacchi (2012): ”Narrow banking”.
3) Se t.ex. Adrian och Shin (2010): ”The Changing Nature of Financial Intermediation and the Financial Crisis of 2007–09”.
4) Se t.ex. Bernanke, Bertaut, Pounder DeMarco, och Kamin (2011): “International capital flows and the returns to safe assets in the United States, 2003–2007”.
5) Se t.ex. Shin (2012): ”Global Banking Glut and Loan Risk Premium”.
6) Se t.ex. Acharya, Schnabl och Suarez (2010): ”Securitization without risk transfer”.
7) Se t.ex. Haldane (2010): ”The $100 billion question”.
8) Se t.ex. Richardson (2012): ”Why the Volcker Rule is a useful tool for managing systemic risk”.
9) Se t.ex. Shin (2010): ”Macroprudential policies beyond Basel III”.
10) Se t.ex. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
11) Se t.ex. The Squam Lake Report (2010).
12) Se t.ex. Matutes och Vives (2000): ”Imperfect competition, risk taking, and regulation in banking” och Boot och Ratnovski (2012): “Banking and trading”.
13) Se t.ex. Blinder (2010): ”It’s broke, let’s fix it: rethinking financial regulation”.
14) Se t.ex. Duffie (2012): ”Market making under the proposed Volcker Rule”.
15) Se t.ex. Goodhart (2011): ”The Vickers Report: An Assessment”.